1、 法制博览 2023 年第 09 期 21 立项课题研究H省养老服务体系建设的法治化保障研究基金项目：新乡市社科联调研课题 养老服务体系建设的法制化保障研究（SKL-2022-382）。王 蕾 赵子君新乡医学院三全学院，河南 新乡 453003摘要：党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，H 省作为人口大省，对养老服务的要求也随着人口老龄化程度加深不断提高。由于区域之间都有各自构成特点，人口老龄化问题也具有区域性特点，H 省人口老龄化问题也具有自身区域特点，针对问题需要从社会和制度两方面来进行完善。应当坚持立法先行，明确立法理念，通过完善地方立法、强化政府监督以及完善资金保障，为
2、构建养老服务体系提供基础性保障、促进养老服务行业发展，并在确保长期持续发展的前提下，进一步完善养老服务体系建设的法治化保障。关键词：养老服务体系；法律监管制度；法治化保障在老龄人口占比不断增大的压力下，我国已进入老龄化社会，养老问题日渐突出，近年来，公民对养老问题重视程度增加，也成为国家和社会关注的重点问题。针对老龄化问题，国家积极应对，在 2011 年就已经出台社会养老服务体系建设规划（2011 2015 年），该规划就提出构建养老服务体系。目前根据党中央提出的依法治国的新要求，H 省结合地方发展实际，以已经出台的法律、法规为基础，提出构建新型养老服务体系。以居家、社区、机构三种养老模式结合
3、医养康养构成 H 省新型养老服务体系，构建这种新型养老服务体系需要法律制度的保障，这也是为养老服务体系的构建提供基础制度支撑，同时也是检验 H省治理能力和治理体系现代化的关键命题。一、我国养老服务体系的内涵及构成养老服务体系内涵是在社会养老服务体系建设规划（2011 2015 年）中提出的，该规划提出社会养老服务体系要与社会经济发展相适应，在养老服务过程中满足老年人的各项需要，面向所有老年人，不仅仅是物质需求，还要对老年人精神生活有所照顾，这就需要根据老年人所需建立相应保障措施，除各项基础设施之外，还需加强人才与医疗方面的投入，满足养老服务体系构建。同时加之配套的服务标准、运行机制以及相应监督
4、管理制度。目前养老服务体系主要包含两方面内容。一方面是家庭养老服务体系，也是居家养老模式，这是与我国传统文化相适应的延续至今的一种养老服务体系。居家养老服务模式的服务者主要来源于配偶、子女以及亲朋好友构成，优势是可以让老年人感受到家庭的温暖以及亲情的关爱。另一方面是社会养老服务体系，社会养老服务体系包含社区养老模式和机构养老模式，1主要通过政府、社会对养老服务提供支持的各项制度、政策、机构等方面。这种模式是由于社会发展，居家养老模式不能满足现代养老需求，社会养老模式可以为居家养老模式提供辅助，社会养老服务体系因此产生并发展。以上两方面养老服务体系是由三种养老服务模式构成，分别是：居家、社区以及
5、机构养老。总体是以居家养老为基础，辅之以社区养老和机构养老为补充，形成的全面养老服务体系。（一）居家养老模式居家养老是我国最普遍的养老模式，这种养老模式实际上是以家庭成员之间的照顾为主，承担着代际传承责任，凝结着乡土情怀，展现落叶归根的思想。古代农业社会生产力低下，储蓄资源不足，政府无法建立完善的养老服务体系，居家养老又具有无偿的经济属性，在这种情况下，养老只能由家庭承担。居家养老是展现孝文化的一种方式，也随着深厚的孝文化底蕴延续至今。（二）社区养老模式社区养老模式是政府、社区、公民以及其他组立项课题研究2023 年第 09 期 法制博览 22 织协同参与，共同提供养老资源，满足老年人的养老需
6、求。各参与主体既是资源的提供者也是既得利益者。相比居家养老模式，社区养老提供的养老服务比居家养老更加多元化。（三）机构养老模式机构养老模式是通过市场化的运作，为老年人提供更加个性化、专业化的服务。与社区养老模式和居家养老模式相比较，机构养老模式针对性更强，设备更加完善。能为老人提供更加专业的服务，以及全天候 24 小时专业人员的照顾。二、H 省养老服务体系构建政策现状我国养老服务体系从最初的居家养老为主，发展到社区养老与家庭养老相结合，到如今的机构养老三种模式。22012 年至今，我国先后通过了 70 多项相关规范性文件：例如，2013 年将老年人权益保障法新增社会服务专章；党的十九届五中全会
7、通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议，提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。本次远景目标为后续保障养老服务体系建设提供了基础保障。各省级政府根据国家要求陆续制定了养老服务条例，我国养老服务体系建设相关政策也逐渐步入精细化构建阶段。下文主要介绍 H 省养老服务现状，以及 H 省关于构建养老服务体系中的立法性文件中的亮点与不足。（一）H 省养老服务现状人口老龄化是全社会共同面对的问题，H 省老龄化问题具有自身发展特色。首先，第七次全国人口普查数据显示，2020 年 H 省 60 岁及以上人口达到 1796 万人，与 2010 年第六次全国人口普查相比，比
8、重上升 5 35 个百分点，提升幅度远超过同期世界平均水平。人口流动性较大，加之资源的有限性，导致人口外流成为老龄化的主要原因，人口与资源失衡造成部分青年人选择外出就业，进一步造成留守老人、空巢老人情况加剧。其次，由于 H 省整体人口较多，相较于其他地区，“少子化”也是造成老龄化的重要原因。最后，伴随 H 省城镇规划速度不断加快，出现了城镇与农村二元养老并存的问题。当城镇建设过程中周边乡镇被纳入城市建设中，伴随而来的这些纳入城镇建设中的老年人的养老问题，沿用原来的农村养老习俗还是适用城镇养老这是需要考虑的问题。综上所述，H 省政府为积极应对人口老龄化 河南省人民政府关于印发河南省“十四五”养老
9、服务体系和康养产业发展规划的通知 豫政 202164 号。问题，需要及时完善 H 省养老服务体系制度的精细化以及社会治理方式。（二）运用法治手段创新治理模式在国家整体规划之下，H 省人民政府在 2022年 1 月 21 日发布H 省“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划，规划明确提出构建三种养老模式相协调，结合医养康养的养老服务体系构建和完善养老服务体系理应成为改革开放发展成果共享的必然政策选择。同时，国务院关于加快发展养老服务业的若干意见指出当前养老服务将主要依赖于政府财政支持，通过政府补贴制度运营。未来的养老服务体系运行必须依赖于制度化的资金支持，而且必须在法律监管之下才能长久运行。在依
10、法治国的今天，建设养老服务体系必须有法治化保障，运用法律思维，遵循法治规律，保障规范有序的市场运行，例如完善养老服务监督管理体系、明确养老服务机构准入资质、明确养老服务的质量标准等。3（三）完善法治化保障促进市场增长新发展格局加快构建，伴随国家针对人口老龄化利好政策不断出台，养老服务领域将迎来新的发展，养老服务体系构建涉及教育、医疗、人口等多领域、多范围的发展，从而促进养老服务市场的发展。H 省也面临着大基数的老龄人口，建设完备的养老服务体系将会刺激地方经济的快速扩张。同时，科技进步结合养老服务体系建设，能够激发智慧养老新型方式，使 H 省智慧养老服务体系在科技方面得到强有力的技术支持，激发新
11、领域活力。但就目前来说，整个养老服务市场还处于起步阶段，存在不良商家打擦边球、钻制度漏洞的情形，扰乱养老服务市场的正常秩序，对正规养老机构提供优质养老服务造成了阻碍。4阻碍主要来自养老服务体系的构建缺乏制度支撑，市场与政策之间的关系尚不明确，配套的制度匮乏或者欠缺法治化保障。所以需要将养老服务体系构建从政策层面逐渐转化为提供法治化保障，形成规范化、标准化的养老服务体系，进而促进养老服务体系健康繁荣发展，从而可以促就业、促消费，改善民生，提高经济增速，构建社会稳定发展。三、H 省养老服务体系构建的法治化保障措施（一）完善地方立法，提供基础支撑完善地方立法能够为完善社会治理方式以及养老服务体系制度
12、的精细化提供基础支撑。在制定地方立法过程中，应严格遵守上位法规定，结合 法制博览 2023 年第 09 期 23 立项课题研究地方实际，设计出具有地方特征和需求的具体实施规范。以上位法为依据，但不是上位法的简单重复，应突出地方特色。目前，H 省提出构建新型养老服务体系。根据目前已经出台的老年人权益保障法 H 省老年人权益保障条例等法律法规，结合 H 省实际，目前已经出台H 省养老服务条例（草案）（征求意见稿）。虽还未正式发布，但通过草案内容可以看出对新型养老服务体系构建提出全面的基础保障制度。但是该草案主要针对 H 省养老服务体系外部设施的建设与监督完善，主要是通过规定各种行政职责和义务，欠缺
13、从老年人自身出发对权利的保护。养老权属于一项基本人权，包括使老年人享有生活保障权、医疗保障以及接受赡养与扶养的权利等。H 省出台的草案倡导以养老权为核心，在此核心指引下构建养老服务法律体系，明确参与到养老服务中的主体范围，理清其中各方享有的权利义务和责任。通过进一步完善立法，切实做到从保障老年人自身权利角度出发，为构建养老服务体系提供法治化保障。（二）加强政府监督，促进行业发展构建完善的养老服务体系不仅需要基础法律规范保障，还要增强相关政府部门对养老服务过程的监管工作。H 省养老服务条例（草案）（征求意见稿）中第七章专门对监督服务作出了规定，体现出政府部门对监管工作的重视。但是目前没有更加细化
14、的规定，例如对养老机构、居家养老机构的各项设施是否符合相应标准，以及标准的具体化内容较为欠缺；养老机构的从业人员是否具有专业技术水平，是否存在不是专业人员却在养老机构工作的现象，对这类现象的监管也没有具体说明；同时对于国家给予养老服务专项补贴的监管也没有做出具体规定。强化政府监督工作，需要对构建养老服务体系中涉及的养老机构、居家社区养老服务机构里面涉及的机构认定、机构人员以及相关配套设施等方面完善细化规定，将养老服务体系建设中各方主体的责任落实，明确政府部门监管责任，严格压实机构主体责任，从而充分发挥行业自律和社会监督作用，保障养老服务体系健康发展。（三）完善资金保障法律制度养老服务体系的建设
15、会带动养老服务行业经济发展，但养老服务体系建设目前尚处于起步阶段，同时老年人的养老需求在不断提高，这就对养老服务体系建设提出更高要求，从而使建设成本增加，面对这一问题，需要拓宽养老服务体系建设的资金来源，寻找多渠道的资金支持。资金渠道增加就需要对资金来源及使用过程都要有清晰追溯渠道，这就需要建立完善法律制度，明确资金渠道地位。5首先，明确社会资本的法律地位。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议中指出，社会资本参与实现多元化供给的方式有两种，分别是：社会资本与政府合作提供养老服务、社会资本直接提供养老服务。其次，增加社会护理保险法律制度。这是由国家强制立法规
16、定，承担为养老服务提供更加舒适的条件，所以在地方立法中应该增加社会护理保险的法律制度。最后，完善资金监管法律机制。建设养老服务体系需要多渠道资金支持，因此，对资金各个环节都需要强化监管，应当建立相应的资金监管机制。在资金参与到养老服务运行时，从申请程序到使用程序实现全过程监管。形成完备的资金监管制度可以保障开展养老服务工作的高效，使运行程序阳光透明，实现养老服务体系科学持续发展。四、结语在人口老龄化不断加快的背景下，出现了养老服务需求提升与公共资源有限之间的矛盾，为减轻这些矛盾，养老服务体系的构建不可或缺。国家近些年不断出台相关政策文件，说明构建养老服务体系也是国家关注的重点。H 省提出构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，积极应对人口老龄化问题。面对 H 省养老服务体系构建过程中出现的问题，需要形成规范化、标准化的养老服务体系，将养老服务体系构建从政策层面逐渐转化为提供法治化保障，通过建立完善地方立法、强化政府监管职能、资金安全保障法律制度等措施，为养老服务体系构建提供基础支撑、运行助力，促进养老服务体系健康繁荣持续发展。参考文献1 张思锋 中国养老服务体系建设中的政