1、中国公共卫生管理2023年2月第39卷第1期Chin.J of PHM.Feb.2023 Vol.39 No.1 公共卫生治理 基金项目：国家自然科学基金面上项目（12071048）作者简介：王焱（1999），女，硕士研究生在读；研究方向：卫生政策与管理基于行动者网络的突发公共卫生事件应急协同机制分析王焱，王艺桥，肖彦博北京中医药大学管理学院，北京 100029摘要：基于与应急协同机制高度契合的行动者网络理论框架，从行动者、转译、网络三个核心概念入手，以结构化、可视化的方式剖析突发公共卫生事件应急协同的行动者构成、其内在演化关系及机制，提出应在保障各行动者利益统一的前提下，以政府为核心，激发行
2、动者防治结合的行动力与活力，提高行动者网络转译的效率与质量，促进行动者网络稳定，明晰应急协同路径，提高突发公共卫生事件应急协同效率，实现协同最大化。关键词：突发公共卫生事件；行动者网络理论；应急协同机制；新冠肺炎疫情中图分类号：D63文献标识码：B文章编号：1001-9561（2023）01-0010-05DOI：10.19568/ki.23-1318.2023.01.0003Analysis of emergency coordination mechanism for public healthemergencies based on actor networkWANG Yan,WANG
3、Yiqiao,XIAO YanboSchool of Management,Beijing University of Chinese Medicine,Beijing 100029,ChinaAbstract:Based on the theoretical framework of the network of actors that are highly compatible with the emergencycoordination mechanism,analysis from the three core concepts,i.e.actor,translation and ne
4、twork.The composition ofactors,relationship and mechanism of emergency coordination in a structured and visual manner are analyzed.With thegovernment as the core,it is necessary to further stimulate the action force and vitality of the actors in the premise of theguarantee of all actors,promote the
5、efficiency and quality of actor network translation,and promote the stability of theactor network,to clarify emergency coordination pathway,improve the efficiency of public health emergency coordination,and maximize coordination.Keywords:public health emergency;actor network theory;emergency coordin
6、ation mechanism;COVID-19 epidemic协同治理因具备跨越部门界限和专业门槛的特点，在解决重大风险等复杂性问题上体现了突出优势。突发公共卫生事件作为严重威胁人民健康和经济社会有序运转的一大公共危机，多主体大规模协同已成为恢复社会秩序的关键应急管理模式1。很多学者认为多主体协同更有利于快速、高效应对突发公共卫生事件2-4。特别是在新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情防控中，协同治理提高了应对突发公共卫生事件工作的针对性、时效性与实效性，但也表现出信息共享不畅、资源碎片化、权责边界不清等局限性特征5。行动者网络理论作为一种理解复杂社会的分析方法和阐释多元主体关系的理论
7、工具，现已被广泛应用到如政策演化等国内外社会科学领域复杂性现象的描述、分析、评价中6-10，在应急协同领域具有一定研究意义。故本研究以新冠肺炎疫情防控为例，应用行动者网络理论框架，解释突发公共卫生事件应急协同的行动者构成及其内在关系，深入剖析我国突发公共卫生事件应急协同机制，从多主体利益融合、协同机制稳定角度探讨完善策略。1运用行动者网络理论分析应急协同的适用性通过激活行动者构建网络，协调确立共同问题、利益及目标维持网络，以动员激励举措来发展网络11。行动者网络理论体现了拓扑的、动态的、实践的、内部相互依存的空间观，与突发公共卫生事件应急协同多元共建动态的特征不谋而合。本研 10中国公共卫生管
8、理2023年2月第39卷第1期Chin.J of PHM.Feb.2023 Vol.39 No.1究从行动者网络的行动者、转译、网络3个核心概念入手，对突发公共卫生事件应急协同主体、应急管理体系、应急协同网络特征进行深入分析，探讨理论与实际的契合性。1.1应急协同行动者具备多元性与异质性特征在应对新冠肺炎疫情期间，我国从经济资源、情感道德资源、专业智力资源、志愿力资源4个方面体现了全民集体行动的特征12。参与形式包括政府跨部门决策协调、企事业单位捐款捐物、志愿者服务等，符合构成行动者网络必备的两大行动者特征：多元性与异质性13。基于我国突发公共卫生事件应急预案和学术界关于应急管理体系基本框架及
9、模式的研究14-15，进一步归纳参与突发公共卫生事件的行动者。见表1。表1应对突发公共卫生事件行动主体类型人类行动者非人类行动者类别个人团体或组织物质范畴意识形态异质行动者居民、患者等应急指挥机构、日常管理机构、专家咨询委员会、应急处理专业技术机构、应急新闻工作机构、城乡基层群众自治组织、社会参与群团组织、社会参与企事业单位等应急救援物资、医疗建筑设施、医疗防治服务等政策、法律、信息、文化等1.2应急管理体系转译的对称性与不确定性核心行动者（政府）以问题为驱动，在转译过程中发挥主导作用。政府以发布政策的方式提出每个行动者必须经过的强制通行点，解决其他行动者实现目标过程中的问题，相互作用博弈下共
10、同应对突发公共卫生事件，实现突发公共卫生事件的科学防治。期间，多方参与具有一定的自主性，无法完全制约其行动形式及效果，但又相互影响，体现了行动者网络转译的两大特征：对称性及不确定性13。见图1。图1突发公共卫生事件应急协同行动者网络转译过程1.3应急协同网络的动态性与相对稳定性“平战结合、常备不懈”的应急协同网络同样体现了这两个特征：在平时常态下，由突发公共卫生事件日常管理机构负责统筹专业机构、专业队伍、志愿者队伍和对广大人民群众的演练培训，提高预防和应对的科学化、智能化、精细化水平。在突发公共卫生事件发生时，为更有力、有序、有效地应对处置社会失序状态，需要各行动者重新转译进入应急状态。应急协
11、同机制需要及时完成从常规状态到紧急状态的切换16，如成立应急指挥部、启动应急预案等措施。特别是在当前疫情多点散发的复杂形势下，疫情防控常态化这一转换状态17则是国家社会治理形成的新的相对稳定的状态18，实现动态调整风险等级和应急响应级别，一旦发生疫情，能够及时采取应急处置措施，实施精准防控。这体现了形成行动者网络的两大特征：动态性与相对稳定性13。2新冠肺炎疫情应急协同行动者网络分析2.1行动者要素及其内在关联分析在应对新冠肺炎疫情期间，人类行动者包括：（1）政府部门，负责应对新冠肺炎疫情的指挥、协调、决策与处理；（2）应急处理专业技术机构，负责新冠肺炎疫情的防治工作；（3）社会参与力量，是克
12、服疫情蔓延、物质匮乏、社会恐慌、恢复正常生产生活秩序中存在困难的重要补充力量12,19；（4）国际合作力 11中国公共卫生管理2023年2月第39卷第1期Chin.J of PHM.Feb.2023 Vol.39 No.1量，在人类命运共同体理念下，通过医疗资源、技术、经验合作抗击疫情，由联合国和世界卫生组织指挥，各国积极响应。非人类行动者包括：由自然环境、社会环境共同组成的应急管理环境、政策、法律、物质、资金等应急管理保障，以及医疗救治、流行病学调查等应急管理服务。应急管理环境决定了我国应对突发公共卫生事件的主要方式。从社会环境来看，在党中央集中统一领导下，在以人民为中心的发展思想引领下，中
13、国人民生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共的伟大抗疫精神，敢于斗争、敢于胜利的大无畏气概，为打赢疫情防控这场总体战、阻击战奠定了基础。从自然环境来看，在不同的地理环境、气候条件下，新冠肺炎的中医药防治方案也有所不同，不同程度地体现出应对方式的区域差异20。应急管理保障通过需求与供给将人类行动者双向联结起来，以中央应对疫情工作领导小组、国务院联防联控机制为指挥中心的政府跨部门、跨国境协同提供政策、法律、经费、物资、技术等各方面保障；以地方各级政府为行动中心，接收社会参与力量的人财物支援、应急处理专业技术机构信息报告等。以上人类行动者协同开展应急管理服务，实现了疫情的科学防治，提高了整
14、体治理效能。见图2。图2新冠肺炎疫情应急协同行动者主体内在关联情况2.2行动者转译过程分析在应对新冠肺炎疫情过程中，行动者基于以人民为中心的党的领导、个人利益服从集体利益的家国情怀，敬畏生命、守望相助的价值立场，出门戴口罩、勤洗手、少聚集的全民抗疫共识，开展行动者网络转译。2.2.1问题呈现及利益赋予问题呈现及利益赋予是行动者网络构建的第一步，需要明确在新冠肺炎疫情应急协同中的核心行动者及强制通行点。毋庸置疑，政府部门指挥新冠肺炎疫情防控工作，那么，问题化的重点解决内容已转化为：政府部门明确如何协调各方障碍与利益，实现降低社会损害、尽早恢复社会秩序的共同利益目标。行动者在应对新冠肺炎疫情过程中
15、，面临着诸如资源紧缺、结构失衡、专业能力不足等问题，政府部门通过提出建立突发公共卫生事件联防联控机制21来解决其中的问题，形成初步行动者网络，促进各方利益最大化。见图3。2.2.2招募及动员基于突发公共卫生事件应急预案及应急响应等级，由党中央、国务院统一指挥，政府部门、应急处理专业技术机构在第一时间迅速开始行动，在招募环节形成初步行动者网络联盟。以应急指挥部为中心，各级政府负责统筹协调与决策，各级卫生健康行政部门负责监测、预警、评估、报告，各医疗救治机构及时开展疾病科学防治工作。对参加突发公共卫生事件应急处置的集体与个人，根据工作需要提供补助、抚恤，并对其进行表彰，对出现失职、渎职等行为的当事
16、人依法追责。动员阶段是维持行动者网络稳定的一个必经阶段19，也是应对新冠肺炎疫情过程中的重要支撑阶段。在这一阶段中，国务院联防联控机制主要结合社会利益导向，通过政策供给、奖惩激励和宣传引导等方式22开展社会动员。2.2.3异议异议指在转译的各个阶段中，行动者对应对突发公共卫生事件的关键问题持有不同意见 12中国公共卫生管理2023年2月第39卷第1期Chin.J of PHM.Feb.2023 Vol.39 No.1和观点。在抗击新冠肺炎疫情期间，政府这一核心行动者通过健全制度、完善治理体系，减少异议的出现，协调解决异议。而当诸如市场哄抬物价、诊疗方案更新、地方间过度响应等现象出现时，个别行动者出现异议，政府就会带领相关行动者依法依规协调落实相关制度，使行动者网络重新回归稳定23。3讨论与建议基于上述分析，在应对新冠肺炎疫情期间，为了更好地实现减少疫情损害、提高行动者社会声望的目标，以政府为核心的行动者要协同起来，实现联防联控。在党中央、国务院的统一领导和社会利益导向下，应对新冠肺炎疫情的行动者网络转译较其他情境显得更为简洁、高效、统一。那么，应急协同重点难点则转化为在各行动者利益统一