1、Journal of Hebei Vocational College of Public Security Police河北公安警察职业学院学报2022年 12月Dec.2022第 22卷 第 4期Vol.22 No.4基于系统论的公安应急指挥机制研究黄子鸿（福建警察学院，福建福州350007）摘要：在各级公安机关履行维护国家安全和社会稳定的职责使命过程中，如何科学、高效、有力地调度警力资源，完成公安应急指挥的现场指令贯彻执行、困境突破创新、机制优化升级，是公安队伍能够更加高速精准地应对复杂多变的形势的责任与担当。综合对比借中外突发事件应急指挥模式可知，当前公安应急指挥尚需破解职能设置与指挥
2、效力、应急指挥技术支撑、应急指挥顶层设计理念等方面遭遇的现实难题，从而在系统工程理论视野下完成公安应急指挥的战略机制建设、技术路线支撑以及顶层设计方案，建立一个可以行之有效地进行统一领导、规范指挥的组织体系，以确保在新的历史条件下，更好更快地构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系。关键词：系统工程；公安应急指挥；突发事件中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1672-6405（2022）04-0062-04习近平总书记强调，在新的历史条件下，公安机关要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，
3、坚持政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警，履行好党和人民赋予的新时代职责使命，努力使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续，为决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦创造安全稳定的政治社会环境。1在各级公安机关履行维护国家安全和社会稳定的职责使命过程中，如何科学、高效、有力地调度警力资源，完成公安应急指挥的现场指令贯彻执行、困境突破创新、机制优化升级，是公安队伍能够更加高速精准地应对复杂多变的形势的责任与担当，也是深入学习贯彻党的十九届六中全会精神，全面助推大数据智能化建设应用于公安工作质量变革、效率变革、动力变革的现实要求。一、美、德突发事件应急指挥模
4、式应急指挥的组织动员、现场应对、机构设置、统筹协调等工作在多个国家均有较为完备的模式。其中，美国的突发事件应急指挥系统（Incident Command System-ICS）和德国的内政部联邦民事保护与灾难救助局（BBK）负责的应急操作指挥与控制系统在长期应对突发紧急事件中展现了较为成功的统一配置、规范执行的现场应急指挥模式，可以为我国公安机关应急指挥的基本流程、职能设置、组织架构、机制建设等方面提供丰富的可操作经验，值得我们借鉴学习。美国的 ICS 作为国家应急管理体系（National Interagency Management System-NIMS）的核心和标准化模板，是以模块化组
5、织思想为指导，以保障行政组织的控制高效和克服组织惰性倾向为宗旨。ICS自上而下设置不同的层级组，最高阶层的指挥组由指挥官和幕僚（包括新闻官、安全官、联络官）组成，下辖行动人员。隶属指挥组的每一位指挥官指挥 3-7人，下属不能越级报告。需要扩展系统规模时，指挥组之下可加设行动组、计划组、后勤组、财务与行政组，分工负责处理负责程度不同的各类具体事务。该应急指挥组织结构力求在不破坏当地政府原有机构设置及指挥权限的前提下，通过增援的方式建立新的应急救援力量，在一元化现场分级指挥和综合管理及有效协调等方面发挥了强有力的作用。【警务研究】作者简介：黄子鸿（1984-），女，福建莆田人，硕士，福建警察学院公
6、安管理系副教授，主要从事公共管理理论与实践方面的研究。收稿日期：2022-10-23基金项目：福建警察学院 2022年管理与服务专项课题“改革强警征程中的公安应急指挥系统优化研究”（编号：GL202210）结题成果。62德国应对突发紧急事件时，遵循应急操作指挥与控制系统的领导与指挥规则（DV100条例）。该项条例以突发事件的规模和性质作为组织解决问题的依据，选择军队、警察、飞政府组织作为规则适用的对象，从中设置事件总指挥，下设四个部门，分别负责人力资源管理，灾情计划，救援和物流。如情况复杂，则灵活增设媒体与新闻，通信中心，专家与机构代表三个部门。这些部门均隶属应急指挥部，指挥部系统中涵括战术指
7、挥部和行政指挥部，行政指挥部作为核心指挥系统，负责快速决策和综合考量并平衡一切综合因素。这些指挥部的每位指挥官指挥 3-5个下级单位，每个下级单位只能有一个上级部门。总指挥则负责现场管理的启动实施和协调沟通，确保应急指挥任务的顺利完成。2二、现行公安应急指挥的基本流程当前，我国公安部门实行的应急指挥总体上基于 110报警指挥系统，包括报警、接处警、现场处置、事后评估分析等数个流程。在各种不同类型的突发事件处置过程中，以公安 110 指挥中心为主体的“内联诸警，外联社会，区域联动”机制，通过较为完善的组织指挥体系和高效健全的指挥网络，成功实现与民政、医疗、供水、供电、供气、通信、环保、防洪、防空
8、等政府职能部门的联动协同，展现了人民警察出色的应急处突业务能力。3其中，“漳州 110”模式、南宁模式、上海模式、北京模式、扬州模式等公安应急指挥模式均能够围绕为经济社会发展服务，保障人民群众安居乐业，不断提高应对突发事件和为人民服务的能力等方面，确保人民警察履行神圣使命和价值追求。“漳州 110”，即漳州市公安局巡警支队直属大队，其前身是由郭韶翔为负责人的治安巡逻中队。4“漳州 110”在向社会推行“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的报警服务业务体系的基础上，现阶段已实现勤务新机制拓展转型升级，在应急指挥中实行“主动预警、精细布警、多维接警、动中处警”，勤务内容从人工服务到网上网下联
9、动服务，并成功带动六十余个社会部门产生联动效应，完成公安 110 到社会 110 的有效对接与有机融合，构建起智能化指挥，精准化服务，标准化执法，专业化建设的公安应急指挥新模式，形成保障和服务民生的社会联动应急指挥机制新格局。南宁模式源起该地市政府统一建立的应急指挥中心，是“集中接警、一级处警”的模式，在应急处突过程中，重大事件由市领导担任指挥长，直接指挥协调多警种实现联动，更倾向于集权模式。上海模式是一种授权模式，以统一接警，分类处警，社会联动为主要内容，市政府设置应急联动中心，该中心由公安部门负责直线牵头，并同时受多个协调管理机构的指挥，诸如反恐怖工作协调小组，市减灾领导小组和航空安全领导
10、小组等都是中心的指挥组成员。北京模式是突发公共事件应急委员会统一指挥的代理模式，由决策、指挥、执行、动员四级应急指挥组织网络综合组成，共同发挥作用应对突发事件。扬州模式是由政府指挥中心、多部门指挥中心和多个基层远程协同终端构成的分工协同式应急指挥模式。5各地不同的应急指挥模式对公安机关在现场应急指挥活动的基本流程、职能设置、组织架构等问题进行了有针对性的探索与尝试，但或多或少在职能设置与指挥效力、应急指挥技术支撑、应急指挥顶层设计理念等方面遭遇一些现实难题，需要建立一个可以行之有效地进行统一领导、规范指挥的组织体系，以确保在新的历史条件下，更好更快地构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的
11、公安机关机构职能体系。三、公安机关应急指挥的困境公安应急指挥的直线职能形式与指挥效力之间的冲突是现阶段现场紧急处置的困境之一。美国的 ICS模式虽然能够以形式化、规范化的理性决策保证对参与救援的各单位和个人的行为控制，但其由指挥官单向度下发控制命令的运作模式带有鲜明的直线职能特质，导致该应急指挥系统在 2005年紧急救援卡特尼娜飓风事件中应对乏力，饱受诟病。国内无论南宁模式还是上海模式，均采取结构简单、自上而下的直线型的职能模式完成现场应急指挥的组织架构。南宁模式由政府牵头，市政领导直接指挥协调警种联动和应急调度，上海模式由公安部门直线牵头指挥多个应急部门配合完成现场救援。直线职能形式与现场瞬
12、息万变、错综复杂的信息交换、形势研判要求存在明显矛盾，严重影响指挥效力的发挥。指挥现场大量的数据交换、信息流转、救援进度和重点的交叉冲突、不同部门的协同合作都需要成熟的网络化、矩阵式的应急指挥配置模式，才能更加高效地在现场救援中整合信息、协同沟通，确保应急指挥目标执行过程中对个别组织或个体非理性行动的控制，并同时满足多任务处置、多职能合并、多部门资源整合前提下理性决策的顺利进行，从而突破指挥效力在有效沟通、协同合作方面的困境。6新兴技术力量在公安应急指挥过程中应用不足是现场紧急救援的第二个困境。目前接处警绝大部分情况是警情发现者经由固定电话、移动电话、网络、E-mail、短信等通讯手段将突发事
13、件报告公安 110指挥中心，指挥中心接警后通过研判信息，调度救援力量到达现场进行处置，处置结束后进行评估分析和数据资料的整理归档及移交相关部门等工作。在此过程中，亟需最先进最接近科技发展前沿的技术力量为公安应急指挥提供强有力的支持。一是计算机设备、网络设备、存储设备等电子设备必须实时更63新，不断升级，避免基础设施老旧而遭遇搭线窃听、电磁干扰、恶意病毒代码攻击等安全隐患；二是现场应急指挥应配置诸如实时图像视频监控设备、多功能综合现场指挥车、电子指挥屏、微型电子追踪器、无人机、直升飞机等可实现从地面到空中多个应急系统纵横交汇，立体分布的整体救援体系。以上需要高额投入、实时维护的先进软、硬件设备在
14、不同地区的公安应急指挥现场的配置参差不齐，技术力量的薄弱带来紧急救援行动的诸多漏洞，成为突发事件处置的掣肘之处。实时警情多变与应急指挥部门分工固化的矛盾是现场紧急救援的第三个困境。德国突发事件虽由 BBK 负责，但应急管理权力属于联邦州与地方政府，救援力量由各州内政部的消防队领导德国水上救援协会、工人撒玛利亚联盟、德国红十字会、德国国籍马尔特泽援助组织与圣约翰救济机构等组织共同组成。不同组织机构在不同警情发生时采取相对固定的联动负责策略。这与北京的市、区（县）、街（乡）、社区（村）四级综合指挥调度，强调条块关系与属地管理的应急指挥调度平台存在共通之处。而扬州市多中心多基层远程分工协同、共同处置
15、的应急指挥系统也具备了这种多部门分工的特质。多部门、多中心、多层次的协同指挥势必要求分工固化，才能维持指挥效力的规范化和稳定性。但与此同时，一些紧急突发事件存在衍生性和不可控性，在固定分工的现场指挥运作下，容易导致现场行动缺乏灵活性与机动性，从而影响组织主观能动性的发挥，拉低效能。因此，寻找分工协同中规范性与灵活性并重的关节点，打造公安应急指挥与时俱进的顶层设计理念，是当前提高应急指挥组织体系整体质量的关键性要求。四、系统工程理念下的公安应急指挥机制当前现代科学技术的不断发展带来管理技术的迅速更新，为改革强警带来了新的机遇和挑战。各个学科领域诸如系统论，信息技术，运筹学，控制论以及经济学等的技
16、术方法被普遍地应用于社会发展的各个领域，尤其是管理学领域，取得了长足的进步，有力推动现代管理技术的勃兴。先进的管理技术应在公安实践过程中合理地加以采用，以更好地为改革强警科技兴警服务。其中，系统工程理论对公安应急指挥的战略机制建设、技术路线支撑以及顶层设计方案都具有极大的指导意义，应将之引入公安管理范畴，优化整个公安应急指挥的管理流程。（一）优化职能模式，提升指挥效力系统工程是一种高度综合的管理技术，它以系统科学的观点为理论基础，综合利用现代自然科学和社会科学的相关思想理论，对整个政府系统的构成要素、组织结构等进行综合分析、设计、试验、实施，以最大限度地发挥人、财、物的作用，实现行政管理系统的整体优化。7这种综合性、整体性考量分析任务目标的思路可以很好地破解公安应急指挥的直线职能模式与指挥效力之间互相冲突的困境。直线职能模式天然带有单向度、缺乏交互的特质，应从系统工程的视野出发将其优化为矩阵式、网格化的协同合作模式，从而提升指挥效力。公安机关在应对一些重特大突发事件时，应在职能模式构建中遵循任务目标和参与主体应急行动的多头联动、灵活指挥原则。一是任务目标的确定。公安应急救援的现场情况往