1、200 北京规划建设访谈 INTERVIEW嘉宾：李郇（中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长、中山大学地理科学与规划学院教授）本刊记者：文爱平李郇：探索社区治理新格局，共建共治完整社区记者：今年10月31日，住建部、民政部联合发布关于开展完整社区建设试点工作的通知，要求建设一批安全健康、设施完善、管理有序的完整社区样板，尽快补齐社区服务设施短板，全力改善人居环境，并因通知中有关“社区食堂”的建设而备受关注，引发热议。请问为什么会在现在这个时间节点提出建设完整社区试点？李郇：2010年，两院院士吴良镛先生最早提出完整社区的概念。当时城市开始转型，到2011年，中国城镇人口占总人口的比重首
2、次超过50%，进入城市社会时代。在快速城市化过程中，社会开始趋于原子化。城市建设回归到以社区为单位，主要体现在两种社区，一是以房地产开发为主导的社区建设，二是老旧小区的改造。但由于当时的社区规划更注重物质空间建设，商品化忽略了人的一些需求。以社区为单元的空间，生活配套并不是那么齐备和方便。整个城市社区成为一种物质体系，而非人与人之间的关系体系。完整社区要求的是将物质空间的建设和社会关系重构相结合，强调以认同感、归属感为纽带，将治理体系贯穿在社区规划、建设、管理的过程以及群众全方位参与和享有，形成解决社会原子化问题的基础方法。现在，城市转型已经发生了，而不只是一个趋势。根据“七普”数据，我国常住
3、人口城镇化率达到63.9%。转型发生后，越来越多的居民追求更高品质的生活，希望在社区获得便捷的教育、文化、健康服务，享有丰富多彩的社区公共生活等，这时候住建部和民政部提出完整社区的概念和试点工作，也是顺应居民对美好环境和幸福生活的需要，为“一老一少”提供完整的服务空间，建设公共活动场地和公共绿地，推进社区适老化、适儿化改造，营造全龄友好、安全健康的生活环境，提高城市的承载力。记者：关于开展完整社区建设试点工作的通知中显示，各市（区）应选取3-5个社区开展完整社区建设试点，试点时间自2022年10月开始，为期2年；试点任务包括完善社区服务设施、打造宜居生活环境、推进智能化服务、健全社区治理机制。
4、请问这些试点将根据什么标准来选择？试点社区会给人们的生活带来哪些便利？李郇：试点工作的开展并没有定一个统一的选择标准，但总的来看，试点是为全面铺开提供示范和经验。在城市里面主要有三类社区：第一类是老旧社区，一般是2000年前建成的。基础设施特别薄弱，电梯老化、物业失管、设施不足等问题开始涌现；人员流动频繁，老龄化严重，处于完全没有管理主体的“弃管”状态，社区的概念几乎不存在。也包括一些单位大院的社区，转型后被弃管了，与生产单位“脱钩”的原单位社区，尽管居民之间仍有深厚的单位文化维系，形成社区共同体，但单位却成了没有管理之实的“虚拟主体”。这类社区亟需进行设施的配套、管理的配套、治理的加强等。如
5、果要选试点的话，这是一种类型。第二类是商品房社区，这类在城市中占比较大。在房地产开发时，做了一些配套，但能否满足群众的需求，能否为居民带来满意的便民服务？不一定。同时，还存在着业委会、物业管理公司、居委会“三驾马车”的问题。物业出于自身的利益诉求经常会和居民的共同权益发生矛盾，社区治理的主体不明确，常常演化成居民和物业对抗的态势，居民成了“被替代的主体”，居民之间成为“熟悉的陌生人”。第三类是城中村或城郊村，处于城市边缘地带，在乡村和城市中间形成一个管理模糊的地方，是一种城市的过渡空间，但现状却集聚了很多人口。我们该如何为这类社区提供更好的服务？北京规划建设 201 INTERVIEW 访谈访
6、谈|INTERVIEW对于个人来说，社区是除了家庭以外、生活中接触最多的空间。在这个空间里，人与人的关系往往形成的是“熟悉的陌生人”，不像熟人社会那么融洽。但这个空间又非常重要，居民日常的大部分活动是在社区里进行的，如养老、幼儿教育，包括现在的抗疫，都是依赖于以社区为单位进行的。对于城市来说，社区是最基本的细胞单元，是每个居民生活的基本空间，以公共需求为主体的服务都发生在社区里。以前我们是小单位、大社会，把每一个单位做成一个社会一样，什么服务都提供。随着城市化进程的推进，很多服务逐渐商业化后，在社区里头并没有那么完整的配置。一旦发生突发状况，社区缺少韧性，不能很好地为居民提供服务。所以我们将以
7、社区为基本单元，推进完整社区建设试点工作。规划建设社区综合服务设施、幼儿园、托儿所、老年服务站、社区卫生服务站，配建便利店、菜店、食堂、邮件和快递收发服务设施、理发店、洗衣店、药店、维修点、家政服务网点等便民商业服务设施，适应居民日常生活需求。记者：社区是城市社会最基础的单元和细胞，与居民生活息息相关，社区环境的好坏直接影响着居民生活的体验和质量。请问一个完整社区多大规模比较适宜？需要考虑哪些影响因子？李郇：完整社区是有一定合理的边界和规模的。什么是完整社区？它有几个要素，其中就包括有明确的边界。边界分两种，一种是按社区居委会的行政边界划分管理范围。在我们国家的体制下，社区治理要有一个管理的边
8、界，不仅是一个完整体系的概念，也是一个国家资源配置单元的概念。在国家的资源配置体系中，社区是一个基层单位。国家对公共品的配置可以顺利到达社区。另一种是以交通主干道为边界的范围。由主干道围在一起形成相对安全的单元，单元内部可以保障基本的医疗、教育、养老设施等，以及完备的商业服务配套，特别是小孩和老人有一个安全的生活空间。从城市规划的角度来看，以400-800米的半径范围为宜。完整社区要求更多关注治理问题。我们希望把生活单元和治理单元统一起来。从市、区、街道、居委会到社区，治理单元是一个自上而下、纵向到底的结构。将治理单元的管辖范围和居民的日常生活单元相匹配，才能实现资源配置的有效性。这是大家讲完
9、整社区时比较容易忽略的一个方面，所以才会回到人口规模、用地规模上。完整社区的突破之处，就在于把社区作为治理的空间。记者：城市治理的关键在社区。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，社区治理在完整社区建设和发展中的作用更加突出。从规划建设管理与基层治理需求来看，既有社区治理目前主要存在哪些短板？李郇：好的社区空间不仅关乎建设，更关乎治理。作为城市居民生活和城市治理的基本单元，当前社区治理主要面临：产权主体多元化、管理主体缺失、社区历史欠账多、过度商业化和政府力量介入程度难以把握等问题和短板。由于城市土地所有权和使用权分离，居民物权意识崛起，产权主体趋向多元，形成产权空间破碎的局面，进一步
10、导致了较高的交易成本。当面临拆迁改造时，政府、开发商与居民之间就出现了复杂而漫长的产权的确权与交换过程。“单位制”改革后，一些老旧社区缺乏有力的管理主体。过去的单位大院，转变为各类商品房小区、房改房小区、回迁房小区，如何改变依靠单一管理主体、适应市场化多元主体供应？需要一个长期的思想转变。政府管控和资源投入的力度难以把握。旧城区改造多为中央和地方政府实行的城市公共政策，是经济问题、社会问题、民生问题与空间问题的复合。政府管控不到位容易造成居民利益受损，管控过多则无法发挥市场和社区主体的力量，因此如何界定政府、社会和企业边界尤为重要。还有一些社区，由于历史文化破坏严重、过度商业化等原因，面临发展
11、困境，形成脱离了社会关系的物质空间。社区、物业和居民三者是共建的关系。围绕社区的行为主体来理顺治理关系，是实现社区精准化治理的应有之义。明确主体关系，能够更好地组织社区分散资源，统筹公共事务。现在既有社区中更多的是管理，而非治理。社区觉得你缺什么就给你做什么，你需要什么服务来找我，交钱就帮你做。物业更多的是被授权，提供几种有限的服务。而居民始终是一个比较被动的角色。传统社区管理中的“三驾马车”居委会、物业和业委会，由于存在目标不一致、协调机制缺乏等问题，而成为社区各种问题的焦点，也无法应对城市中突发的危机事件，如疫情、台风等。完整社区强调社区主体的作用，发挥居民的主动性。如何把居民的积极性动员
12、起来，把社区居委会、物业管理委员会的能动性发挥出来，这是一个共建共治共享的过程。通过这个过程，我们可以解决很多社区生活中的矛盾，提高服务的效率和服务的完备性，也能形成一个大家具有认同感、凝聚了共识的空间，这是构建和谐社会的基础。记者：经济学家弗里德曼认为，现代城市发展是政府、企业与公众主体通过治理共同建设美好社区的过程。在建设完整社区过程中，请问政府、市场与居民分别扮演什么样的角色？如何处理三者之间的关系？李郇：建设完整社区的过程是一个社区治理的过程，强调治理空间的重要性。多元主体围绕空间实现社会资源的再分配，解决社会问题。把空间作为一种解决社会问题的手段，处理好政府、市场、居民在社区资源分配
13、中的关系，以此拓展到各类社会问题和城市发展的空间问题。政府对城市建设决策产生约束力，部分服务必须由政府提供并进行管理；市场通过资本进入；公众最了解社区事务，又是社区建设最大的受益者，是社区治理的主力。在城市发展和社区治理中，需要形成这三者的合力，使整个城市和社区实现有序发展。建设完整社区是自上而下、纵向到底的过程，涉及到市政府、区政府、街道、居委会、社区等。要在党委领导下集中组织建设，夯实基层组织建设，而不只是下达资金、项目。首先要把社区党支部中的党员动员起来，让党员能人发挥带头作用。转变政府角色，即政府转变为促能者，发现能人，挖掘潜在宝藏；转变为组织者，建立组织，凝聚群众力量；转变为协助者，
14、协助工作，兼用内外优势；转变为引导者，制定制度，引导群众自治。基层组织建设不仅要纵向到底，还要横向到边。横向到边是指在党组织领导下，凝聚群团组织，构建自治共管体系，让社会组织覆盖每位居民，把个人纳入以党组织为领导的各类组织中202 北京规划建设访谈 INTERVIEW来，进行社会治理事务的共同协商和统筹管理。以党组织、工青妇团等群团组织、社区组织、社会组织等为基础，结合传统基层组织与新型社会组织力量，明确各类组织定位。以党组织领导为核心，各类组织在其指导下，依据各自所长承担相应社会治理事务，实现社会治理的“横向到边”。市场是很重要的力量。设施建成后谁来运营？这就需要市场的进入。市场的服务对象是
15、社区居民。比如说快递服务，可以通过设施布局实现，但快递收发的有序，需要发挥市场的力量。再比如养老院，有些是社会性企业在运营，为社区居民提供养老服务，政府可以提供相对优惠的场地，协助组织志愿者，这时候就形成了一个良性的互动。大量的商业设施都需要通过市场化的方式来运营。为什么把完整社区做成智慧社区呢？就是通过智慧社区可以把分散的需求集成为集中的需求，这样政府才能发挥作用。在城市建设进入存量时代的背景下，完善的治理体系还需要发挥群众的主体作用。通过“共谋、共建、共管、共评、共享”的方法组织群众、动员群众，一方面建立上下沟通的渠道，形成社区规建管的调整、适应和反馈机制，另一方面建立群众的参与机制，实现
16、社区公共空间和公共活动的共享。可以说，完整社区不仅是面向建设，更是面向人的社会需求。在这次新冠疫情中我们也可以看到，治理不完善的社区，最终变成了诸多家庭“孤岛”的集合，暴露出快速城市化下社区建设的许多短板。如何通过建设完善的治理体系，使我们日常生活的社区具备应对危机的能力呢？其核心在于形成能够让多元主体产生紧密协作的治理关系。在具体操作中，属地街道往往扮演“大管家”的角色，通过将党的领导和政府公共服务下沉到基层，激发社区每个家庭的积极性，实现各家庭的联动，同时发挥企业的社会公益和社会公益组织的作用，构建一个多元主体参与的、具有韧性的社区。记者：关于开展完整社区建设试点的通知要求各地试点完善社区服务设施，配套建设便利店、菜场、食堂、药店等便民商业服务设施，为居民提供“一站式”服务。在国家层面发布各社区将开设“食堂”的试点，不禁令人想起昔日的国营食堂或公社食堂，一时间在网上引发激烈议论。请问“社区食堂”属于市场范畴吗？李郇：那肯定。住建部、民政部推动相关试点，旨在“聚焦群众关切的一老一幼设施建设，聚焦为民、便民、安民服务”，要求建设的社区配套设施当中，既有食堂，还有便利店、菜店、邮件和快件