1、反垄断46中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期经营者集中分类分级反垄断审查的要义解读与制度建构马姗姗摘要：健全经营者集中分类分级反垄断审查制度是新反垄断法修订的亮点之一。经营者集中分类分级审查包含分类和分级，结合反垄断执法实践，可以解构出执法内容和执法权限两层含义。健全经营者集中分级分类反垄断审查制度，充分释放地方优质执法资源，既能够提高反垄断监管的精准度，兼顾审查质量与效率，也有助于打通经济堵点，优化营商环境，建设全国统一大市场。在该制度建设过程中，应始终秉持包容审慎的监管理念，警惕竞争与管制混同，从原则、规则和机制三个维度构筑一套特性与共性平衡、中央与地方协同的经营者集中分类分级审查
2、制度体系。关键词：经营者集中 分类分级 反垄断法修订 统一大市场引言2022 年 6 月 24 日，十三届全国人大常委会第三十五次会议审议通过了反垄断法（修正草案），新反垄断法于 2022 年 8 月 1 日起正式生效并施行。反垄断法自 2007 年颁布至今，已近 15 年。15 年间，国内外经济形势已发生重大变化，此次修订正值构建新发展格局和建设全国统一大市场的关键时期，需要更高质量的制度供给和法律保障。2022 年 4 月 10 日，中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见（下称意见）明确提出“健全经营者集中分类分级反垄断审查制度，”并要求“加强对金融、传媒、科技、民生等领域和涉及
3、初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查。”新反垄断法对此作出回应，新增第三十七条，“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。”可见，建立经营者集中分级分类反垄断审查制度，兼顾审查质量与效率，既是中央强化反垄断与防范资本无序扩张的应有之义，也是打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场的必然要求。一、经营者集中分类分级审查制度的内涵阐释经营者集中分类分级审查是经营者集中分类审查与经营者集中分级审查的合称。经营者集中分类是指根据行业导向或市
4、场导向将经营者集中案件进行排列组合，划分成不同的类别。经营者集中分级则是按照一定的原则、标准和规律将其划分成层次有序的级别，其适用的审查规则因对应的级别不同而有所区分。其中，经营者集中分类是经营者集中分级的前提条件。但结合 意见和国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订征求意见稿），可以解读出执法内容层面的分类分级审查和执法权限层面的分类分级审查两层含义。（一）执法内容层面在分类上，2021年10月公布的 反垄断法（修正草案）曾明确经营者集中审查的重点领域包括民生、金融、科技、媒体等，新反垄断法第三十七条将具有明确指向性的 4 个执法领域修改为更为概括性的表述，即“涉及国计民生等重要领域”，这
5、实质上扩大了能被纳入重点执法领域的范围，结合 反垄断法（修正草案）与 意见，按照行业领域、业务类型进行经营者集中审查分类的规则已比较明晰，未来涉及民生、金融、科技、媒体、以及初创企业、新业态、劳动密集性行业反垄断47中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期的经营者集中可能成为经营者集中审查的重点。但是，新反垄断法并且对“涉及国计民生等重要领域”进行限定，立法表述的模糊不利于发挥反垄断法治的引领、规范、保障作用，反垄断执法机构应当尽快出台配套的审查办法，明晰“涉及国计民生等重要领域”的具体内涵。分级监管即反对用同一手段统一标准对待具体情况不同的监管对象，强调根据被监管企业的具体情况采取不同的应
6、对措施。在经营者分级上，则可借鉴平台分类分级的思路，依据用户规模、业务范围、经济体量等进行分级。国家市场监管总局发布的互联网平台分类分级指南（征求意见稿）综合考虑平台的用户规模、业务种类以及限制能力，将其分为超级平台、大型平台和中小平台三级进行分级监管。具体到经营者集中上，可以依据参与集中经营者的营业额、交易规模和市场份额等进行分级审查，对规模大、占据市场支配地位的经营者实施的并购交易等行为予以更多关注。新反垄断法中规定了未达申报标准的经营者集中的处理程序，国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）据此明确规定了在中国境内营业额超过 1000 亿人民币的经营者对营业额未达申报标准
7、的经营者进行的并购交易，应当主动进行经营者集中申报，加强对超大规模经营者实施的集中行为的监管，实质上是对经营者集中分级审查理念的贯彻。（二）执法权限层面执法权限上的分级审查，即通过委托部分地方反垄断执法机构开展经营者集中审查，将经营者集中案件分流给各指定的地方执法机构。新 反垄断法颁布后，国家市场监管总局积极落实第三十七条规定的经营者集中分类分级审查制度，正式开展试点委托审查工作。2022 年 7 月 15 日，国家市场监管总局发布了关于试点开展委托实施部分经营者集中案件反垄断审查的公告（下称公告），旨在深入推进公平竞争政策实施，提升经营者集中反垄断审查效能，与新 反垄断法紧密衔接。公告指出，
8、拟于 2022 年 8 月 1 日起试点委托北京市、上海市、广东省、重庆市、陕西省市场监督管理局开展部分适用经营者集中简易程序的案件反垄断审查工作，尝试将经营者集中审查权限下放至省级市场监督管理局，并明确了国家市场监管总局将简易案件委托试点省级市场监管部门审查的标准，对试点期间国家市场监管总局和试点省级市场监管部门的审查权限进行了划分。试点委托省级市场监管部门开展经营者集中审查工作，下放部分经营者集中审查权，是对分类审查制度的回应和落实。依照公告，在审查类别上省级市场监管部门仅审查部分简易案件，在审查权限上仅具备建议权而不具有决定权，也体现了国家市场监管总局考虑到省级市场监管部门的能力所限，循
9、序渐进开展分类分级审查工作的谨慎态度。二、经营者集中分类分级审查制度构建的正当性基础健全经营者集中分类分级反垄断审查制度，既有按照行业分类监管、经营者规模分级监管之义，也有将执法权限下放之义。开展经营者集中分类分级审查既是在新时代背景下回应新业态、新情况的发展需要，也是反垄断法特殊目的价值的体现。（一）现实需求1.经营者集中审查执法人员配备不足与案件数量日渐增长之间存在现实冲突。经营者集中控制制度是对企业并购交易进行的事前审查，“反垄断法中的集中 或者并购与公司法中的集中或者并购相比，有着比较广泛的含义，这是因为公司法只是关注企业组织结构的变化，而反垄断法关注的却是企业间联合对市场竞争的影响。
10、”2由于并购交易在商事活动中十分常见，相较于垄断协议和滥用市场支配地位案件，经营者集中审查案件数量最多。自反垄断法实施以来，国务院反垄断执法机构共审结经营者集中案件逾4500件，案件交易总金额超过50万亿元，其中禁止 2 件，附加限制性条件批准 48 件。在中央强化反垄断与防范资本无序扩张的背景下，企业的反垄断合规意识逐步增强。2021 年国家市场监管总局全年收到经营者集中申报 824 件，审结727 件，同比分别增长 58.5%和 52.9%，国家市场监管总局面临的经营者集中案件审查压力日益繁重，而人员配备却并不充足。因而，进行分级审查，将经营者集中审查权限下放给省、自治区、直辖市市场监管部
11、门，有助于提升反垄断监管的科学性、精准性，优化审查机制，提高审查质量和效率，完善央地两级反垄断执法架构。2.数字经济的飞速发展给经营者集中审查制度带来新问题、新挑战，需要立法予以回应。当反垄断48中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期前平台之间的竞争维度从技术角逐转向资本较量，平台经济的竞争态势转变夹杂诸多垄断质疑，特别是随着用户及资本的积累，超级平台借助扼杀式收购以及交叉持股、横向持股等股权控制形式，团结诸多互联网参与者构筑集合体，迅速扩张商业版图。相较于中小企业，超级平台经济实力较强、对市场竞争带来的负外部性更强。然而，超级平台实施的扼杀式收购等行为此前并不明确属于需主动进行经营者集中
12、申报的范围，诸多具有竞争危害的经营者集中行为因此逃脱监管。对此，既需要认定规则上的完善，增加对未达申报标准的经营者集中主动申报的制度以及控制权认定标准的规定，也需要执法规则的细化，对平台实施的经营者集中进行分类分级监管。（二）法理基础法不仅是思想，也是活的力量。3美国法学家庞德曾说：“在法律史的各个经典时期，无论在古代或近代世界里，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动。”4反垄断法价值的特殊性是由反垄断法在法体系中的特殊本质属性决定的。反垄断法作为经济法的一部分，主要涉及经济领域和经济生活，其内容主要是经济性的，因此反垄断法的价值重在经济性。5不同于私法立足个体和个
13、人权利，反垄断法诞生于 19 世纪末期生产社会化的背景之下，主要从宏观视角关注社会经济的总体结构和运行，因而反垄断法的价值亦重在社会性。反垄断法对经营者集中进行分类分级监管，对涉及“国计民生”等领域的经营者集中予以重点关注、分类保护，正是反垄断法社会本位属性的体现。三、经营者集中分类分级审查制度构建的时代价值（一）有助于合理配置执法资源，深化“放管服”改革如前所述，在中央强化反垄断与防止资本无序扩张的政策导向下，国家市场监管总局的经营者集中审查任务不断加重。2021 年至今，国家市场监管总局相继处罚了多起未依法申报违法实施经营者集中案件。经营者面临行政处罚的压力，主动申报的意识逐步强化，需审查
14、的经营者集中案件数量随之增多，有限的人力物力和繁重的执法任务形成鲜明冲突，造成执法队伍的结构性短缺。6如果人员配备不足，反垄断监管规则和体制机制都将变成无轮之车。通过分类分级监管，试点委托地方市场监管部门开展部分简易案件的经营者集中反垄断审查，有助于缓解国家市场监管总局监管任务过重的压力，让国家市场监管总局更多聚焦于可能存在竞争隐忧的经营者集中问题上，实现执法资源的合理配置，在提高经营者集中审查效率的同时，保障审查结论的科学性、合理性，实现效率与质量并重。并且，通过分类分级审查，将部分经营者集中审查权限从中央下放至地方，构筑起“央地垂直一体化”的执法体系，有助于简政放权，深化“放管服”改革，为
15、市场主体营造更为宽松、便捷的准入环境。简言之，健全经营者集中分类分级审查制度，完善央地两级反垄断执法架构，必将对我国提高监管效能、深化“放管服”改革和优化营商环境发挥重要的支撑作用。（二）有助于预防重要领域的潜在垄断行为，防止资本无序扩张资本作为重要的生产要素，对于推进经济运行、配置社会资源具有不可替代的作用。然而，资本具有两面性，倘若没有正常的规范和引导，在逐利性的驱使下将导致资本的无序扩张。7特别是进入新发展阶段，资本要素的特性和作用发生深刻变化，资本在运行过程中不可避免地暴露出诸多问题，成为经营者侵害市场主体利益、扰乱市场正常竞争秩序的“帮凶”和“打手”。当前数字经济领域的“扼杀式收购”
16、和“数据驱动型并购”，以及金融领域的“高金融杠杆”等现象都是资本无序扩张的典型表现形式，既损害中小经营者利益、破坏自由公平的市场竞争秩序，也容易诱发系统性金融风险。落脚在反垄断法意义上，作为规制企业收购、并购和集中活动的经营者集中审查制度是防止资本无序扩张的重要手段。由于资本会自觉流向重点领域、重点行业，对市场集中度高、市场势力强的经营者在这些领域实施的集中行为就务必需要高度关注。因而，构建经营者集中分类分级反垄断审查制度，将执法资源聚焦于可能引发垄断风险的经营者集中，通过事前监管和分类监管，引导资本在制度框架下积极有为，是防范资本无序扩张的有力举措。（三）有助于推动全国统一大市场建设，实现经济高质量发展市场经济是法治经济，法治经济的主战场是反垄断49中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期全国统一大市场，法治经济的核心任务是反对垄断维护自由公平竞争。维护公平竞争的市场秩序，是新时期加快建设全国统一大市场顶层设计的出发点和落脚点。当前，各类垄断行为对市场的分割作用是掣肘我国构建全国统一大市场的沉疴旧疾，强化反垄断则是打破市场分割、打通制约经济循环关键堵点的重要途径。对此，意见指出要立