1、Finance&Accounting2022 22财务与会计85进一步协同推进政府会计改革的思考政府会计体系。政府财务报告审计方面，“十四五”国家审计工作发展规划 和一些地方审计“十四五”规划提出，在财政审计中要重点关注政府财务报告体系建设及实施等情况。政府财务报告备案方面，全国人大常务委员会要求中央政府综合财务报告要及时报送全国人大常务委员会备案。（二）政府会计改革各项主要任务进展不均衡改革方案 提出了建立健全政府会计核算体系、政府财务报告体系、政府财务报告审计和公开机制、政府财务报告分析应用体系的主要任务，而这些改革主要任务的进展并不均衡。在政府会计准则制度基本建立尚需逐步完善、政府财务报
2、告编制基本实现地方政府层级和中央部门全覆盖、政府财务报告审计初步开展正在推动的情况下，尚未制定发布政府财务报告的公开制度，政府财务报告的各项财务数据和比率指标尚未有效应用于政府绩效管理、政府财务状况和运行情况的分析，以及对财政可持续性的研判。（三）公共领域相关改革正在同时进行政府会计改革是预算管理制度改革的一个重要方面，在政府会计改革的同时，公共领域的其他改革也在推行，如全面实施预算绩效管理、财政支出标准体系建设、加强国有资产管理情况监督、全面推进行政事业单位内部控制建设等，共同形成强化行政党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措，国务院关于批转财政部权责
3、发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知（国发 201463 号，以 下 简 称 改 革 方案）确立了政府综合财务报告制度改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和实施步骤，明确了改革的各项具体内容。以 改革方案为引领，政府会计改革有序推进，取得了积极的成果。当前，应当进一步协同推进政府会计改革，才能更好实现改革目标，构建体系完整并富有实效的权责发生制政府会计制度。一、进一步协同推进政府会计改革的背景（一）政府会计改革不断丰富和深化在前期各项制度成果的基础上，围绕建立权责发生制政府综合财务报告制度，政府会计改革的各项内容正在不断丰富和深化。政府会计准则制度建设方面，目前在已有10项具体准则
4、的基础上，还要深入研究自然资源资产、文物文化资产的确认、计量和报告问题，并出台相关具体会计准则，同时进一步加强水利基础设施、市政基础设施和其他公共基础设施政府会计核算。政府会计体系建设方面，需继续制定发布各行业成本核算具体指引，推行政府成本会计，构建预算会计、财务会计和成本会计相互衔接的陆晓晖事业单位公共资产公共资源管理监督、提高行政事业单位运行质量和效益、推进公共领域治理能力提升的基础和动力。二、进一步协同推进政府会计改革的思考（一）加强政府会计改革各项举措的协同政府会计改革是包含政府会计核算和报告、政府财务报告审计、政府综合财务报告备案、政府财务报告信息公开、政府财务报告分析应用等多项改革
5、任务的体系。当前各项改革任务的相关举措分散在各个相关部门的规划和文件之中。例如，财政部的 会计改革与发展“十四五”规划纲要 提出了健全完善政府会计准则制度体系并推进全面有效实施的各项措施；审计部门关于开展政府财务报告审计的安排列示在各级审计机关的“十四五”审计规划中；对政府综合财务报告进行备案的要求列示在预算法和全国人大的有关报告以及决定中。而关于建立健全政府财务报告的公开机制和分析应用体系等有关政府财务报告编制目的和实际价值的事项，未见进一步的具体举措。为强化政府会计改革各项举措的协同，需要做好以下工作：一是按照 中华人民共和国政府信息公开条例 改革方案 等文件的要求，研究制定政府财务报告向
6、社会公开的具体办法，建立更加细化可行、更具部分享空间Finance&Accounting财务与会计2022 2286 门和行业特点的政府财务报告分析应用体系，拉动政府会计改革继续前行，真正实现改革的总体目标。二是通过强化相应机制，推进会计、审计、备案、公开、应用等各方面工作的相互衔接和促进。国际已有的政府会计改革实践表明，由较高层级的机构如政府办公室统领，或者由改革的各利益相关方组成类似委员会的机构共同行动，是协同改革各项具体事务、推动取得整体成果的有效方式。当前可以考虑由较高层次的机构或者相关部门联合，制定各项工作进展程序和预期成果的时间表，加快政府财务报告从全面准确反映到公开透明并运用的进
7、度。（二）加强政府会计改革参与者的协同政府会计改革需要各参与主体拥有主动的意愿、达成基本的共识、树立长期的决心、形成有力的联合。立法机构、财政部门、审计部门、编制单位、职业团体和学界的长期重视、支持、配合，加上有序而明确的总体规划和阶段性措施，是政府会计改革成功的重要经验。要继续深化人大、财政、审计、其他政府机构、高校、社会审计等有关各方之间的信息交流，建立健全工作联络和研究探讨机制，共同推进各项工作的进行。具体来说，可以分为三个层面。第一个层面是人大有关专业委员会、财政部门、审计部门的工作联络，财政部门、审计部门向人大报告年度相关改革进程情况、取得的成果、存在的挑战和解决的路径，人大提出相应
8、要求和预期的进展。第二个层面是财政部门与其他政府部门（主要是与政府会计准则制度特殊领域相关的部门，如自然资源资产、文物文化、交通运输、教育医疗等部门）的工作联络，财政部门从相关部门获取详细具体的专业信息，开展联合研究，并通过相关部门对准则制度开展解释咨询和对编报情况进行监督检查，推动改革落实与有效实施。第三个层面是人大、财政、审计、编制单位等部门与社会的联络交流，包括通报改革进展情况、规章制度和专业规范建立情况、以后年度的工作计划安排、需要进一步研究的课题等，使社会机构和人员更广泛地参与、更积极地融入政府会计改革进程。（三）加强政府财务报告编制单位内部的协同政府会计改革不是单纯的会计体系的革新
9、和完善，编报权责发生制政府财务报告、开展成本核算等工作并不仅是编制单位会计部门的事情，而需要单位内部多方的配合。为了更准确地进行核算和报告，会计部门需要更多方面的信息支持，如计划财务、物资采购、人事管理、资产统计、合同管理、信息系统等部门关于金额、人员、工时、物资耗用、固定资产运转等具体详实的数据，单位内部各部门合作才能确保各项工作顺利进行。在单位内部，不仅要强化会计人员的接受意愿，使其主动转变理念和加强学习，还要以会计法和 改革方案 等法律和规定为依据，压实单位负责人的职责，强化单位负责人对政府会计改革的认同、重视和支持，加强对单位内部其他岗位和人员的宣传，统一协调单位内部各职能机构的相关工
10、作和各项资源，畅通信息传递，确保会计核算、成本计算和报表编制的真实准确完整，并以会计改革带动预算管理、内部控制、资产管理、统计工作以及其他各项工作提质增效。（四）加强政府会计改革与其他相关改革的协同政府会计改革与其他相关改革都是公共领域中的重要事项，共同推进政府整体的良好运行，同时，其他改革对政府会计改革又具有推动和保障作用，政府会计改革必须与这些改革协同进行，才能产生实质性的改革效果，实现政府财务报告编报和公开的预期价值。从目前的情况来看，这种协同还有待增进。以政府财务报告信息的运用为例，政府财务报告的编制目的之一是为开展政府信用评级、防范财政风险提供信息支持，而当前在以政府财务报告作为政府
11、信用体系建设和政府债务风险判断信息来源的研究和实际运用方面还存在欠缺。再如，对于以权责发生制为基础的政府综合财务报告与国有资产管理情况报告有机衔接、在条件具备时对国有资产报告监督与对政府综合财务报告监督工作相结合的相关要求，还需对如何有机衔接、两种监督工作在何种条件下结合以及如何结合进行细化规定。笔者认为，可以通过两种路径加强政府会计改革与其他相关改革的协同。一个路径是在规章制度上加强协同，如在制度修订、更新时加入新的关联性条款，或者直接制定新的相关文件。这种方式形成了对政府会计改革的强制性需求，是一种倒逼机制。另一个路径是在相关实践中主动加强协同，探索不同相关改革融合的切入点以及路径。例如，可以探索在行政事业单位绩效管理中如何充分运用政府财务会计、成本会计的核算成果，进行绩效考核与评价；可以探索在政府财务报告后附行政事业单位内部控制报告同步报送，促进编制单位加强内部控制。（作者单位：审计署审计科研所）责任编辑 曹媛媛分享空间