1、论全过程人民民主与基层治理王炳权（中国社会科学院 政治学研究所，北京）提要：党的二十大对新时代民主政治建设作出新的部署，对进一步落实全过程人民民主及基层民主提出新的要求。作为全过程人民民主重要体现的基层民主，其与基层治理相融相生、有机复合，能够以人民精神为基层治理嵌入人民性，有助于满足人民美好生活需要，切实提高社会政治认同，推动自治、法治、德治有机融合，进而全方位促进基层善治的实现。在基层治理中落实全过程人民民主，要以改革完善基层人大制度、推进协商民主、发展决策民主和实现民生民主为主要抓手。全过程人民民主重在落实，未来要进一步推动全过程人民民主和基层治理互促互进、提质增效。关 键 词：全过程人
2、民民主；基层民主；基层治理；基层善治；党的二十大中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）党的二十大统筹民族复兴和百年变局，对新时代民主政治建设提出新的要求和部署，将“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”和“全过程人民民主制度更加健全”分别列为未来五年和到二三五年的重要发展目标，以“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”全方位引领中国特色社会主义现代化建设和政治发展，提出“积极发展基层民主”，强调“基层民主是全过程人民民主的重要体现”。为进一步发展全过程人民民主及基层民主提供了根本遵循。全过程人民民主与基层治理具有深刻关联。全过程人民民主坚持以人民为中心，以强调民主的真实性与有效
3、性为根本，能够持续激发人民群众参与基层社会治理的内生动力，切实推动基层治理的制度、过程和政策有效呈现、回应和满足人民群众的美好生活需要，实现基层社会民主、秩序和效能等要素有机统一、协调发展，为基层治理现代化提供价值导引、强劲动力和重要保证。迈向新时代新征程，需要进一步协调和优化全过程人民民主和基层治理的关系，以更好彰显中国之治的活力和潜能。一、导言“全过程人民民主”出自政治话语，具有脉络流畅、表述清晰和实践指向明确等特点，学界能够在政治文本的框架内对这一概念的基本意涵形成共识，进而根据其精髓要义进行理论阐发，提出对策建议；基层治理源于学术话语，在解读上具有较大的伸缩空间，因而存在着概念本身混杂
4、模糊的问题。本文以“基层治理”为核心概念统摄“基层”“基层治理”“基层治理现代化”以及“基层民主”等概念，将之界定为：不同行为主体在党组织领导下围绕基层公共事务，通过民主、法治与合作等机制协同开展的管理活动和管理过程。进行概念辨析后，需要围绕全过程人民民主与基层治理的关系爬梳学界的相关讨论。一是关于加强基层民主。在一个社会中，不可能所有的人和所有事务都直接介入民主政治的高中层过程，大众的政治参与往往在基层展开，人口越多越是如此。故而，民主基层化对于中国尤为重要，成为学界长期热议、持续追踪的议题。徐勇较为系统地研究了中国基层民主发展的动因、内容、特点、经验和优化路径，指出政治参与日益扩大和制度供
5、给不足、民主要求日益增加和传统治理体制、人民群众的政治参与要求和自身民主政治素养之间存在矛盾，制约了基层民主发展。有相关研究以基层治理为整体视角，把基层民主放在基层治理的宽广视域和综合系统中加以定位和审视。甘肃社会科学 年第 期DOI:10.15891/62-1093/c.20230131.001周庆智认为，基层治理转型就包括要以基层民主化适应社会多元化，促进基层治理实现现代转型。二是关于全过程人民民主与基层民主的关系。目前对民主的价值性命题和解释性命题已经做了很多工作，现在最为重要的是如何把操作性命题放到重要位置，找到全过程人民民主可操作、可实践的领域和可复制的方案，拓展全过程人民民主的现实
6、发展空间。对全过程人民民主的操作性议程，相关研究多聚焦基层民主。张君指出，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来源于基层民主的创新实践，这表明全过程人民民主在基层有根有源。唐亚林的研究表明，基层民主是全过程人民民主制度框架与运行机制的重要构成，具体表现为以村民自治与居民自治为核心的城乡社区基层群众自治制度，以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，以各类重大法律、重大规划、重大决策、重大项目为主的立法联系点制度、（网络）意见征求征询会、专家座谈会、听证会、恳谈会、评议会、议事会等决策议事协商会议民主制度三大直接民主形态。三是关于民主与治理的关系。民主与治理是全过程人民民主和基层治理的上位
7、范畴，是全过程人民民主与基层治理等相关议题生长繁育的逻辑起点。相关研究主要分布在三个层次的论域：其一，对民主和治理的关系展开一般性探究。例如，佟德志提出“治理吸纳民主”的命题，讨论形成民主治理的复合体系和复合机制的可能性。其二，中国政治发展进程中民主和治理的关系问题。王浦劬认为，中国的民主理念注重治理国家的有效性和人民权利实现的真实性，推动中国政治发展要以有效和优效的治理作为民主政治发展的出发点，进而形成推进人民民主与国家有效治理有机结合的优质民主。其三，新时代发展全过程人民民主和推进国家治理的关系问题。刘小妹认为，全过程人民民主既重过程更重结果，进而将制度优势转化为治理效能，实现民主过程和治
8、理效果的辩证统一。已有研究有助于本文在更为坚实的基础上认识和把握全过程人民民主与基层治理的关系。不过，现有成果较少直接、专门地研究全过程人民民主与基层治理的关系，而是在讨论更为宏大的问题时捎带论及，因而缺乏针对性和深入性，也使得围绕全过程人民民主的研究和围绕基层治理的研究都在逻辑链条和理论展开中缺少一个重要环节。同时，为数不多的以全过程人民民主与基层治理为研究对象的成果，往往限于特定场景和案例，使得这一论域缺乏全域性、整体性研究。本文拟更为系统性地探讨全过程人民民主与基层治理的关系。二、全过程人民民主重在落实党的十八大以来，党中央统筹国内国外“两个大局”，坚持以人民为中心，积极发展社会主义民主
9、政治，推动党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设不断强化，党的领导体制机制更加完善，社会主义民主不断发展，爱国统一战线更加巩固，民族宗教工作有效推进。在这种背景下，作为新时代民主政治建设经验总结和理论跃升的全过程人民民主正式提出。从文本分析、中外时局和世界视野看，全过程人民民主是急不得也等不得的大事要事，其生命力全在于落实。（一）实现全过程人民民主逻辑闭环和实践闭环相匹配的要求习近平总书记关于全过程人民民主的重大理论对进一步推进有着明确实践要求，形成了环环相扣、意蕴贯通的完整理论体系：在民主价值上，强调了民主一般性与特殊性的统一，既认为民主是全人类的共同价值，又指明全过程人民民主是
10、能够实现“三全”“四统一”和“三个最”的真民主、好民主，具有中国特质和显著优势；在民主理论上，提出了衡量一个国家政治制度是否民主的“四个要看、更要看”“八个能否”标准，为洞察和评估各种政治制度和民主模式提供了科学标尺；在民主实践上，要求做到“三个具体地、现实地体现”，不断健全民主“五环节”，以“加强人民当家作主制度保障”“全面发展协商民主”“积极发展基层民主”和“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”为重点 ，。这些要求呈现出鲜明的实践导向和问题导向。从这几个方面来看，全过程人民民主实现了价值表达、理论阐释和实践话语较为完满的统一，形成了一个具有理论彻底性的逻辑闭环，标志着新时代民主政治建设思想已经
11、实现理论自洽和完善成熟。理论与实践必须相统一，理论建构中的逻辑闭环需要现实中的实践闭环进行匹配性支撑，否则理 深入学习贯彻党的二十大精神专题 论闭环可能被实践碎片所分解、割裂和破坏，使人民群众认为全过程人民民主是“迂远而阔于事情”之物。因此，在实践上完整、准确、全面地对标对表习近平总书记和党中央关于贯彻全过程人民民主的具体部署，使全过程人民民主充分、有效、切实地运转起来，构成普遍的完整实践周期，形成高质量的民主绩效，是极为迫切的问题。（二）满足美好政治生活需要和实现第二个百年奋斗目标的驱动党的十九大基于社会发展的实际作出了我国社会主要矛盾已经成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之
12、间的矛盾的重大论断。人民群众的需要已经从“有没有”转向到了“好不好”，从“物质文化需要”提升到了“美好生活需要”。这种“美好生活需要”不仅是在原有生活基础上进行量的扩张，更是内涵上的拓展，也就是说，人民群众的需求不但提高了，而且以往一些不太紧迫的问题现在亟待列入议程下大力气解决，其中许多症结需要政治方面的突破性进展。具体而言，中国特色社会主义进入新时代的一个重要变化在于，相较于物质环境，人民群众赖以生存的政治环境和社会环境可能愈发重要。这也是我们党在十八大以来不断强调提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要原因。一个不容置疑的事实是，中国创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，人民
13、生活得到了普遍改善。同时也不容忽视的是，经济下行压力加大，外部环境复杂性、不确定性进一步增强，“三期叠加”困境未完全走出又迎来“三重压力”的新挑战，居民与企业等微观个体对未来经济增长的预期减弱，社会风险进一步激活。在这种形势下，人民对民主、法治、公平、正义、安全等的需要更为集中地表现出来，相关敏感度也更为显著。在这一背景下，提出并扎实推进全过程人民民主，有助于纾解社会矛盾，实现长治久安，回应人民对美好政治生活的期待。党的二十大为新时代新征程实现第二个百年奋斗目标指明了前进方向。第二个百年奋斗目标是在基本实现现代化的基础上，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。从事物的
14、具体属性和细化切分来看，富强、民主、文明、和谐、美丽一一对应于经济、政治、文化、社会、生态这五个领域，“民主”是“政治”这一板块的目标。但是，在中国共产党的话语系统中，“政治”的含义是十分丰富的，往往囊括阶级、利益、立场、斗争、路线以及国家政权和国家活动等诸多元素，经常以“统帅”“灵魂”和“大局”的定性揭示其独特地位。从这个角度来看，第二个百年奋斗目标从根本上是具有统摄性的政治目标，是具有全局性的政治建设的任务。动员全党全国人民集中力量实现第二个百年奋斗目标，其中包含民主政治建设，而民主政治建设在逻辑上又要对实现其他目标发挥引领和带动作用。因此，落实全过程人民民主，展示了民主政治建设在整体性战
15、略中的独特意义和全局意义，能够为第二个百年奋斗目标提供具体化抓手和战略性支撑。（三）回应世界大变局和为人类政治文明作出更大贡献的责任中国新时代与世界大变局交织激荡，要求中国切实加强民主话语建构和具体实践。作为百年大变局的主要推动力，走近世界舞台中央的新时代中国在世界经济政治格局和全球治理体系中发挥着前所未有的巨大作用，其道路、理论、制度和文化的世界意义更为突出。面对“中治西乱”“东升西降”带来的失落和彷徨，美国等西方国家对中国这个所谓的“政治另类”“制度异端”施以政治上围堵、战略上钳制、发展上打压、技术上遏制、形象上丑化，特别是利用其舆论优势地位和国际话语权，在国际意识形态斗争领域挑起和激化民
16、主之争、制度之争，极端妖魔化我们发展中的社会主义民主政治。基于对现阶段国际环境的考量，落实全过程人民民主具有必要性、紧迫性和战略性。作为植根于中华文明的世界上最大的社会主义国家，中国在日益走近世界舞台中央之际，更有责任以全新政治文明形态开辟人类政治文明发展进步的前景，提供人类民主进程的成功样本和有效方案。我们仍处在马克思主义所指明的历史时代。同时，朝着社会发展总趋势的前行之路并不平坦，而是一个充满动态性、复杂性、曲折性和斗争性的远征。苏联解体、东欧剧变后，世界社会主义运动总体上进入低潮，但又随着时间推移发生了新变化，形成了两次“向东看”。第一次“向东看”是“看衰”，西方抛出各种唱衰论调，争相炮制“历史终结 甘肃社会科学 年第 期论”等“社会主义讣告”，预测、期待和促成中国共产党领导的人民政权垮台。第二次“向东看”是“看涨”，因为“中国特色社会主义在 世纪初期取得的巨大成就，是世界社会主义运动总体低潮中的局部高潮，这使世界上共产党及各种进步力量受到鼓舞，使他们看到了 世纪世界社会主义振兴的希望，这无疑是 世纪世界社会主义发展最切实、最坚实、最可依托的根据地和阵地”。如何以实际行动挫败“唱