1、37就业与保障 2022.12为了完善社会保险制度，加快社会保障建设，2015 年国务院出台了关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定，对现行机关事业单位养老保险退休保障制度进行改革。福建省人民政府根据文件要求，结合全省实际，出台贯彻落实国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定 实施办法 的通知（以下简称 实施办法），莆田市立足“五个统一”，结合实际情况积极启动机关事业单位养老保险制度改革的软、硬件配套。随着机关事业单位养老保险制度改革的持续推进。在改革的过程中存在的困境还处在探索阶段，笔者结合自身日常工作实践对改革困境提出应对措施，以期为保障研究效果并推进改革进程助力。一、
2、机关事业单位现存养老保险制度改革困境（一）“中人”改革障碍1.思想观念障碍长久以来，养老金双轨制，使机关事业单位工作人员在职期间无需缴纳养老保险即可在退休后享受退休金，而这部分人员退休金由财政承担。而现阶段，国家为缩小机关事业单位和企业在养老保险待遇上的差距而实施并轨制，且退休人员养老待遇有所下降。例如，部分参与养老保险和职业年金缴费的退休“中人”，工龄和保龄都长于“老人”，养老待遇却低于“老人”。例如，A 同志 2018 年 1 月退休，属于“中人”，老办法待遇是 4302 元，新办法待遇（含职业年金 260）是 4280 元，按照新老办法对比，该同志总的退休待遇是 4302 元，其中月养老
3、金是 4042 元，月职业年金是 260 月，而同级别同工龄在 2014 年 9 月退休的“老人”月养老金是 4480 元，差额 178 元。加上受到传统思维局限，导致部分群体对该项改革工作存在抵触心理，由此改革陷入困境。2.待遇标准障碍推进改革必然会改变以往养老待遇计发方式，退休人员在并轨前后所享受到的退休养老待遇存在一定差异。根据实施办法，“中人”是指 2014 年 9 月前参加工作并在机关事业单位办理退休的人员，以设立10年过渡期，采取“保低限高”、新老办法对比的方式核定养老金。一是新老办法对比存在不合理性，过渡期新办法由基础养老金、过渡性养老金、个人账户、职业年金组成，新老办法对比时，
4、不难发现，为了提高退休人员养老金待遇，把职业年金纳入新办法总额，然后再同老办法计算出的养老金对比，高出的部分乘一定的比例所得金额作为养老金的提高部分并纳入养老金。最后的养老金又要从新办法计算出的养老金中扣除职业年金的金额。若出现老办法高于新办法时，那么老办法的养老金需扣除职业年金。虽然现阶段总收入金额不变，但是退休人员历年调资基数不含职业年金，老办法的养老金减少，直接影响退休人员的历年调资。例如，某干部退休后老办法养老金核定是 5000 元，新办法养老金加职业年金总待遇是 4800 元，其中职业年金是 400 元，按照当前新老办法对比，采取“保低限高”，该退休人员的基本养老金是 4600 元，
5、职业年金是 400 元。但是历年调资是以基本养老金（4600 元）为基数，职业年金不纳入调资基数，这和其老办法计发 5000 元的养老金相比，待遇明显降低了。因此，在具体改革期间，不同群体的待遇标准存在差异，若无法均衡不同群体的养老待遇利益，将会滋生矛盾，且会影响改革工作的推进1。二是养老待遇核定计算指数问题。根据 实施办法：“基础养老金（参保人员退休时本省上年度在岗职工月平均工资本人指数化月平均缴费工资）2 缴费年限 1%，本人指数化月平均缴费工资参保人员退休时本省上年度在岗职工月平均工资 本人平均缴费工资指数。”但是目前全国各省上年度在岗职工月平均工资不一致，有的省份是以当地的实际缴纳社保
6、工资计算指数，有的是以本省上年度社平论述机关事业单位养老保险制度改革困境与对策以福建省莆田市为例文/翁丽玉摘要：围绕机关事业单位养老保险制度改革新形势，结合实际工作经验采用案例分析法发现，当前机关事业单位养老保险制度改革存在“中人”改革障碍、受处分退休人员政策不配套等困境，针对困境文章提出了完善“中人”改革、加强统筹兼顾、优化职业年金制度等建议。关键词：机关事业单位；养老保险制度；“中人”改革实践总结实践总结38就业与保障2022.12工资计算指数，导致部分人员流动时，从经济发达地区流动到经济欠发达地区，计算指数会偏高，而从经济欠发达地区流动到经济发达地区时，计算指数就会偏低，直接影响了这部分
7、人的养老待遇核定。3.转制成本障碍改革期间，因“老人”在改革前完成退休工作，故不具备个人账户养老金，而“中人”改革前工作时段并未缴纳保险且不累积个人账户。在此情况下，“老人”养老金部分仍由财政承担，“中人”退休养老金包括个人账户养老金、基础养老金，其计发方式与“新人”一致，为保障“中人”应有养老保险利益，应通过过渡性养老金来调整“中人”待遇水平，该部分过渡性养老金与“老人”养老金部分共同构成了改革转制成本。再加上机关事业单位养老保险统筹层次低，目前仍然是县级统筹，改革后，部分县区出现基金收不抵支，财政负担十分沉重的情况。对改革转制成本进行摊销计算，可发现该转制成本在社会保障就业方面的支出比例较
8、高，不利于机关事业单位养老保险制度改革工作的落实。（二）受处分退休人员政策不配套对于受处分判刑的退休人员而言，其现阶段的退休养老待遇政策主要如下：一是暂停退休待遇，并由原机关事业单位根据实际情况给予其生活费；二是按照人事主管部门的降级文件，降低退休待遇。而在养老保险制度改革之后，待遇计发方式改变，无法采用降低退休待遇的方式保障受行政处分、短期缓刑人员的权益，暂停退休待遇发放生活费这一措施同样与制度要求存在出入。因此，在机关事业单位养老保险制度改革背景下，出现受处分退休人员政策不配套这一改革困境，急需针对受处分、判刑、服刑人员调整其养老保险待遇。（三）职业年金制度不尽合理第一，职业年金记账模式问
9、题。职业年金个人与单位缴费比例分别为 4%和 8%，其中个人缴费部分进行实账管理，单位缴费部分根据经费保障方式差异而存在不同。非财政全额拨款单位则进行实账管理，该部分资金则投入资本市场获取收益。财政全额拨款单位则进行记账管理，以年度为单位按照国家记账利率进行计息，待退休时由同级财政进行记实拨付。但因参保机关事业单位并未实际缴纳职业年金费用，职业年金金额为虚账，不仅不可用于获取投资收益，还需补记记账计息，而该部分资金仍需财政买单，从长远上加重了财政负担。第二，职业年金的支付问题。对于部分转移至企业社保或者城乡居民保办理的退休人员，因大部分企业未建立企业年金，导致其职业年金无法转移，也无法一次性领
10、取，仍保留在原机关事业社保经办机构。根据机关事业单位职业年金办法等文件规定，该部分人员应待企业社保经办机构办理完退休回到原机关事业社保经办机构再办理职业年金计发并按月领取。这给退休人员带来不便，同时给社保经办机构增加工作量，特别是给稽核增加工作量，在两个社保机构领取待遇会出现重复领取待遇的嫌疑，也给退休人员每年的待遇资格认证带来不便。第三，部分地区改革试点未开展机关事业养老保险，对改革试点期间的养老保险转职业年金的转移不肯接收，只接收 2014 年 10 月之后的职业年金转移，因此部分人员的试点缴费只能滞留在原参保地。（四）社保基金安全问题社保基金是应对人口老龄化的关键，且社保基金规模庞大，为
11、保障养老金待遇发放稳定，应强化社会基金安全。结合笔者今年参加的“社保基金提升年行动”专项检查来看，社保基金安全方面仍存有不足，防控制度不完善，缺乏专项管理组织，导致社保基金安全问题职责不明，容易引发安全漏洞。此外，对机关事业单位社保基金缺乏大数据信息智能核查监督，导致社保基金风险无法及时发现，与机关事业单位养老保险制度改革要求及目标不符。二、深化机关事业单位现存养老保险制度改革的有效对策（一）完善“中人”改革1.落实增量改革，破除思想障碍总结现阶段改革实施经验，突出改革优势，使相关群体认识到改革工作的重要性与必要性。思想障碍困境的出现主要来源于机关事业单位的部分“中人”，为避免这些人员对机关事
12、业单位养老保险制度改革产生抵抗心理。首先，应该更新机关事业单位员工的养老观念，鼓励他们积极自觉缴纳个人承担的养老保险费2。其次，以增量改革为原则，采用薪酬增量的方式调整待遇结构，使机关事业单位工作人员缴纳养老保险后仍可保持良好收入，为并轨改革工作的持续开展奠定良好基础。2.健全配套政策，过渡“中人”待遇障碍第一，借助职业年金机制对机关事业单位养老保险制度进行补充，防止机关事业单位人员退休待遇出现较大波动，并可借助职业年金增强职工工作积极性，对职工形成激励。第二，落实过渡性养老金，维护“中人”养老待遇，确保改革前后政策能够实现良好衔接。在设置过渡性养老金时，应注意均衡整体养老待遇，使“老人”“中
13、人”“新人”整体待遇水平不变。特别是 1996 年 1 月之前有企业经历的而未视同缴费的退休人员，建议在按实际缴费基数核算养老金的基础上，再参照企业社保的计发办法补充过渡性养老金。第三，完善“中人”新老办法对比政策。在“中人”新老办法对比的计法中，建议职业年金从新办法中剥离后，再与老办法进行对比。这样确保退休人员历年调资的基数不降低，养老金水平不降低，平稳过渡“中人待遇”。第四，探索用全国上年度在岗职工月平均工资来计算指数的可能性。目前，全国各地虽然社会经济发展水平存在差异，但是各个地区劳动人民在不同时期都为国家贡献力量，改革本着“一个统一、39就业与保障 2022.12五个同步”的基本思想，
14、突出了改革的协调性，有助于形成共识，体现社会的公平性原则，提议探索用全国上年度在岗职工月平均工资来计算指数的可能性。3.优化内外制度，缓解成本障碍第一，制度内消化。一是建议研究制定机关事业单位养老保险个人账户投资运营的实施办法。目前，机关事业单位养老保险基金还处在统收统支的现状，提议参照企业社保的做法，把养老保险基金统筹部分和个人账户分开独立管理，建立独立的个人账户，提升基金的统筹级别，完善业务信息系统建设，研究制定机关事业单位养老保险个人账户投资运营的实施办法，为下一步机关事业单位养老保险实现全国统筹奠定基础。二是采用原财政渠道完成“老人”养老金给付工作，尽量不新增给付渠道，降低转轨成本。三
15、是适当扩大养老保险缴费基数的覆盖范围，把生活补贴等固定项目纳入缴费基数范围，对保险基金进行丰富补充。第二，制度外解决。转制成本的产生仅凭借制度内消化无法良好解决，需内外制度协同作用，最大限度降低机关事业单位养老保险制度改革期间的转制成本。调整财政支出是应对机关事业单位养老保险制度改革转制成本问题最为直接的办法，借鉴国际经验，采用财政支出调整的方式加大补贴力度，适当增大补贴比重，积累盈余，用于应对养老金债务及转制成本问题。（二）加强统筹兼顾根据机关事业单位养老保险制度改革大环境，对退休后受处分、缓刑、刑满释放人员的养老保险政策进行重新调整，统筹兼顾，借助改革工作切实解决其养老待遇问题。受原有政策
16、历史遗留问题影响，部分处分刑判人员取消退休待遇，则会产生养老问题，对于该部分群体，则需为其适当争取国家政策，解决其基本养老问题。此外，立足于实际均衡改革前后待遇问题，做好前后衔接，在保障退休后受处分、缓刑、刑满释放人员基本待遇基础上，注意控制待遇水平，不可将其待遇定高，尽可能解决其养老保险待遇问题，杜绝制度改革后遗症。本着与新养老制度相适应的原则，尽快制定降低被追究违纪违法责任人员养老待遇的政策，使社会保险经办机构办理业务有政策依据3。（三）优化职业年金制度第一，做实职业年金单位部分。在人口老龄化特征愈发明显的当代社会，退休人数逐年增多，因职业年金加重了财政负担，但若仅采用个人缴费的方式进行年金基金实账积累，则无法形成规模效应，不利于投资获益。此时应结合社会老龄化形势及各县区财政实力，做实职业年金单位部分。第二，调整职业年金的给付方式。对于转移至企业社保或者城乡居民保退休人员的职业年金可在达到法定退休年龄后经当事人申请一次性支付并终止职业年金待遇。对于部分地区改革试点未开展机关事业养老保险，接收地无法接收试点期间缴费转职业年金的，可以由当事人申请一次性领取并终止当地的养老关系。（四）维