1、【热点聚焦】论数字法治政府建设王杰（中国政法大学 法学院，北京 100088）摘要：全面建设数字法治政府，实现第四次工业革命背景下的政府职能转变与数字化转型，是回应当前经济社会治理需求、推进治理能力提升和治理体系建立健全的应有之义。数字法治政府并不是数字政府和法治政府的简单相加，而是集法治政府的数字化、数字政府的法治化和数字法治中的政府主导等多重内涵于一身的概念。数字法治政府建设的现实困境具有两种导向：法治导向的数字化困境和数字导向的法治化困境。前者集中于数据体系和科技支撑，后者集中于制度保障和监管覆盖。为此，有必要从平台建设、技术运用、制度完善和监管合力等视角出发，有针对性地采取相应措施，促
2、使数字法治政府建设向纵深推进。关键词：数字法治政府；数字政府；法治政府；技术；治理一、问题的提出习近平总书记指出，纵观世界文明史，人类先后经历了农业革命、工业革命、信息革命。每一次产业技术革命，都给人类生产生活带来巨大而深刻的影响。当前，以互联网、大数据、人工智能等信息技术为驱动的第四次工业革命，深刻改变了国家生产力和生产关系，有力推动了技术进步、产业革新和经济发展，进而促使既有的治理能力、治理体系发生重大变化。对于政府治理而言，这既是提升治理效能的重要机遇，也是当前和未来需要面对的重大挑战。2021年，中共中央、国务院印发法治政府建设实施纲要（20212025年）（以下简称纲要），明确提出“
3、全面建设数字法治政府”的新任务，将数字赋能政府治理、科技助力法治政府上升为国家战略要求。从治理实践来看，无论是数字政府建设，还是法治政府建设，我国均已取得一定成效。能够在具有可收稿日期：2022-12-3作者简介：王杰，中国政法大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。中共中央文献研究室：习近平关于科技创新论述摘编，中央文献出版社，2016。对于学术研究而言，关注技术发展、探索治理变革，也是新的学术增长点。参见马怀德、孔祥稳：中国行政法治四十年：成就、经验与展望，法学2018年第9期；刘连泰、孙悦：改革开放以来中国行政法学的理论谱系，厦门大学学报（哲学社会科学版）2021年第4期；李策：行政法治的
4、新发展与行政法法典化中国法学会行政法学研究会2021年年会综述，行政法学研究2022年第3期；等等。林华：切实推进数字法治政府建设，法治日报2021年9月8日，第5版。2022 年 12 月第 6 期（总 第 35 期）84王杰论数字法治政府建设供参考的域外经验的基础上结合相关学术研究成果取得成就，说明我国数字法治政府建设无疑具有较为扎实的实践基础和理论储备。然而，面对“数字法治政府建设”这一崭新课题，既有研究多面向“数字政府建设”的描述或者“法治政府建设”的构想，对于“数字法治政府”和“法治政府”“数字政府”的逻辑勾连、“数字法治政府建设”与“法治政府建设”“数字政府建设”的关系认知和治理协
5、同等问题仍有待回应。基于上述问题，本文尝试以如下思路分析：首先通过解析“数字法治政府”的语言特性，发掘“数字法治政府”的价值意蕴；其次检视数字法治政府建设过程中存在的“数字化问题”和“法治化问题”，梳理数字法治政府建设的现实困境；最后针对存在的现实问题，提出数字赋能意义上的效能提升路径和法治保障下的成效释放路径。二、数字法治政府的价值意蕴从“数字法治政府”的语词构成来看，其包括“数字”“法治”和“政府”三个基本语词，进而形成“数字政府”“法治政府”和“数字法治”三个关键内涵。从外在看，“数字法治政府”是“数字政府”与“法治政府”的理念融合，可以说是“互联网+法治政府”的逻辑表达，包括法治政府的
6、数字化导向和数字政府的法治化导向；从内在看，“数字法治政府”指向“数字法治”中的政府角色形塑，具有其独立意义，有别于“法治政府”和“数字政府”。（一）外在意蕴：“数字政府”与“法治政府”的理念融合1.法治政府的数字化导向法治政府的数字化导向，其指向数字技术驱动下的行政法治变革，具体而言，包括行政程序数字化和实体决定数字化。行政程序数字化，实质上是以数字化方式实施行政程序，让数字信息“多跑路”，行政机关和行政相对人“少跑路”，有效降低行政活动的信息交互成本。比如当前法治政府建设过程中大力推行的行政审批服务“网上办”，行政相对人可以通过自助终端提交相关材料和填写相关申请，其后从政策文本的视角来看，
7、我国省级层面有关数字政府改革建设的方案和实践已经展开，如广东省数字政府改革建设“十四五”规划在总结2017年以来该省数字政府改革建设经验的基础之上，提出至2025年，全面建成“智领粤政、善治为民”的“广东数字政府2.0”，打造“数据+服务+治理+协同+决策”的政府运行新范式。此外，关于我国数字政府建设、法治政府建设的相关研究，可参见马怀德：法治政府建设：挑战与任务，国家行政学院学报2014年第5期；翟云：改革开放40年来中国电子政务发展的理论演化与实践探索：从业务上网到服务上网，电子政务2018年第12期；石佑启、杨治坤：中国政府治理的法治路径，中国社会科学2018年第1期；黄璜：中国“数字政
8、府”的政策演变兼论“数字政府”与“电子政务”的关系，行政论坛2020年第3期；鲍静：全面建设数字法治政府面临的挑战及应对，中国行政管理2021年第11期；刘青：习近平法治思想中的系统观与法治政府建设，行政法学研究2022年第1期。关于国外政府数字化法治化的相关研究，可参见袁曙宏、赵永伟：西方国家依法行政比较研究兼论对我国依法行政的启示，中国法学2000年第5期；郭济、沈荣华：国外政府改革与依法行政的动向来自德国、法国和国际行政学会年会的经验，中国行政管理2006年第1期；张晓、鲍静：数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示，中国行政管理2018年第3期；姚水琼、齐胤植：美国数字政府建
9、设的实践研究与经验借鉴，治理研究2019年第6期；章燕华、王力平：国外政府数字化转型战略研究及启示，电子政务2020年第11期；杨巧云、梁诗露、杨丹：国外政府数字化转型政策比较研究，情报杂志2021年第10期等。展鹏贺：数字化行政方式的权力正当性检视，中国法学2021年第3期。刘学涛：行政法典编纂进路中数字政府的形塑，法治社会2022年第1期。852022年第6期行政审批程序的推进基本仰赖政府部门间的数据传输和信息共享，行政相对人和信息实体不必在政府各部门之间反复周转。又如行政执法领域的自动监控技术运用，该技术可通过数据终端自动采集执法数据，替代现场执法检查等传统行政程序，大幅提升行政效率。实
10、体决定数字化，指行政实体决定的作出依赖人工智能和算法设计，人力活动在行政过程中可以部分或者完全被替代。比如行政处罚裁量的自动化是通过软件、建模等科技手段，模仿执法者的裁量思维，模拟处罚的实施过程。又如信用监管机制的运行，是以信用评级即以算法对行政相对人的信用数据进行判定，通过收集信用数据、识别信用信息、关联信用应用，进而对个体进行信用等级评定。2.数字政府的法治化导向数字政府的法治化导向指向法治原则指引下的行政合法性检视，需要对数字化行政程序的合法性和数字化实体决定的合法性进行分别考量。检视数字化行政程序的合法性，要求行政机关执行行政程序符合行政法治基本原则，包括但不限于依法行政原则、正当程序
11、原则等。其缘由在于，虽然当前的行政程序规范无法完全涵摄行政程序数字化的现实样态，但因为单纯的数字化行政程序仅具有辅助性，其实质性决定仍由行政主体依据预先制定的实体法内容作出，故而数字化行政程序的合法性检视还需基于传统行政法治基本原则而展开。检视数字化实体决定的合法性，要求行政机关必须履行额外义务，以确保行政机关有效参与行政实体决定的作出过程，比如事前参与义务和事中介入义务。比如中华人民共和国行政处罚法第四十一条第一款和第二款规定了行政机关运用电子技术监控设备进行处罚需要进行相关审核。其缘由为数字化行政实体决定实质上是既有实体法规范的“技术化自动适用”，背后具有立法纲要指出：“全面推行审批服务马
12、上办、网上办、就近办、一次办、自助办。”相关研究可见张楠迪扬：“互联网+政务服务”视阈下网上行政审批便捷度：概念构建与分析维度，中国行政管理2022年第1期；颜佳华、方浩伟：“互联网+审批服务”：实践、反思与展望，中国行政管理2019年第6期；等等。纲要指出：“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。”相关研究可见余凌云：交警非现场执法的规范构建，法学研究2021年第3期；杨曦：利用自动监控进行非现场执法的进路及规范构建基于事实认定的视角，行政法学研究2022年第6期；等等。实体决定数字化的实质是自动化行政的具象化表达，其与传统行政活动在主体、程序、裁量等
13、方面都存在差异，由此潜藏了诸多未来可能出现的法律风险。参见德哈特穆特毛雷尔：行政法学总论，高家伟译，法律出版社，2000。相关研究亦可见胡敏洁：自动化行政的法律控制，行政法学研究2019年第2期；张凌寒：算法自动化决策与行政正当程序制度的冲突与调和，东方法学2020年第6期。王正鑫：机器何以裁量：行政处罚裁量自动化及其风险控制，行政法学研究2022年第2期。杨杰：论行政信用评级的属性及其法律控制基于行政过程论视角的分析，交大法学2021年第4期；虞青松：算法行政：社会信用体系治理范式及其法治化，法学论坛2020年第2期。高秦伟：数字政府背景下行政法治的发展及其课题，东方法学2022年第2期。李
14、晴：自动化行政处罚何以公正，学习与探索2022年第2期。高秦伟：数字政府背景下行政法治的发展及其课题，东方法学2022年第2期。中华人民共和国行政处罚法第四十一条第一款规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。”第二款规定：“电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。”86王杰论数字法治政府建设授权的正当性传递，但在缺乏法律规范及时跟进的情况下，行政主体
15、必须通过一系列的制度构建和行为设置避免数字化行政实体决定的正当性风险。（二）内在意蕴：“数字法治”中的政府角色形塑随着数字产业经济的快速发展，数字治理成为我国经济安全和繁荣的重要内容，而且随着信息技术的发展和网络设施的增加，与数字治理相关的风险和危险将持续存在，法治是治国理政的基本方式。数字法治政府，不仅仅是简单叠加“互联网+法治政府”“大数据+法治政府”等政府治理目标，更是具有其独立意义，指向“数字法治”中政府角色需要具有主导地位，并且要同非政府主体之间保持良性互动。由此，“数字法治政府”不能被简单地认为是“法治政府数字化”或者“数字政府法治化”，进而得出“法治政府等于数字政府”的论断，而是
16、要同法治政府的“非数字化”部分和数字政府的“非法治化”部分进行区分。具体而言，数字法治政府和法治政府的区别在于数字场域的限定，后者仍然保留实体部分，比如现实中政府实体办公机构、政府工作人员等。数字法治政府和数字政府的区别在于法治维度的限制，后者更强调科技实然应用，数字政府的实质就是“政府即平台”，而平台治理不仅仅需要法治化，还需要德治化，比如伦理的塑造。三、数字法治政府的建设困境在数字化时代，法治政府建设面临着信息技术革命所带来的巨大冲击，同样的，随着依法行政的不断推进，数字政府建设也面临着诸多困难与挑战。在数字法治政府建设进程中，处于主导地位的政府所面临的现实困境具备双重面向：一是法治化面向的数字困境，主要表现为数据体系的完善度不足和科技支撑的扎实度不足；二是数字化面向的法治困境，主要表现为制度保障的健全性不足和监管覆盖的全面性不足。（一）法治化面向的数字化困境1.数据体系的完善度不足数字法治政府建设的主要对象是数据，有别于传统的文档管理，政府对数据的治理，全面覆盖数据的采集、存储、开放与利用等周期环节，这就要求行政机关要充分运用信息化手段，“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数