1、西安交通大学学报（社会科学版）年月第 卷第期：【收稿日期】。【修回日期】。【基金项目】国家自然科学基金项目（）。【作者简介】悦中山（），男，西安交通大学人文社会科学学院教授，博士生导师。流动人口政策演变与农民工的社会融合悦中山，王红艳，李树茁 西安交通大学 人文社会科学学院，陕西 西安 西安交通大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 开放科学（资源服务）标识码（）【摘要】中国流动人口政策不断完善，政策演变如何影响农民工的社会融合有待实证检验。通过构建“国家市场社会”多元社会治理主体影响农民工社会融合的“三角”框架，利用 和 年省 市两次农民工调查的截面数据，分析“十三五”期间流入地流动人口政策演
2、变对农民工社会融合（包括经济融合、文化适应、社会互动、心理认同和政治融合五个维度）的影响。研究发现：政策实施初期，流入城市的政策部署对农民工的经济融合具有促进作用，但政策落实的“洼地效应”经由劳动力市场和房地产市场的传导不利于农民工当时的经济融合；随着政策逐渐推进，“洼地效应”式微，政策落实慢慢惠及经济融合，但当政策部署水平的提升与政策落实存在较大差距时，政策部署得分越高越不利于农民工的经济融合，凸显了政策落实中打通“最后一公里”的重要性；在非经济维度的融合指标上，流入城市的政策越友好，农民工的社会融合状况越好；短期内，政策的友好化演变并不必然有利于融合，这恰恰说明政策红利的完全释放有赖于政府
3、、市场和社会多元治理主体的长期合作。【关键词】农民工；流动人口政策；社会融合；政策部署；公共服务；权利权益【中图分类号】；【文献标识码】【文章编号】（）农民工群体为中国改革开放事业做出了巨大贡献，是新时代产业工人的主体。第七次全国人口普查数据显示，年中国流动人口总量达 亿人，与 年相比增加了 亿人。“乡城”流动人口（即本文所定义的农民工）仍是流动人口的主体，占 。在中国乡村振兴和新型城镇化的双轮驱动下，农民工将城乡社会联系起来，促进了人、资金、物质和文化等要素在城乡间互联互通，有助于城乡劳动力资源的有效配置以及个人、家庭和社会的发展。提升农民工社会融合水平是推进中国城乡融合发展、逐步实现全体人
4、民共同富裕的重要途径。农民工的社会融合同时受到流出地和流入地政府、市场和社会等宏观结构因素的影响。其中，流入地政府对提升农民工社会融合发挥牵头、主导作用，政府的友好政策有利于提升农民工的社会融合水平，但其作用的发挥存在时滞性，因此在较长时间内研判政策的长期影响十分必要。“十三五”期间，中国流动人口政策不断完善、日趋友好，政策演变如何影响农民工的社会融合是一个有待实证检验的议题。本文利用 和 年 省 市两次农民工调查的截面数据，实证分析“十三五”期间农民工社会融合状态变动情况，比较各市流动人口政策的演变及这种演变对农民工社会融合的影响。一、农民工社会融合的定义与维度（一）农民工社会融合的定义社会
5、融合是研究国际移民在迁入国生存发展状态的一个常用概念。社会融合描述的是迁入国原有居民和移民之间的主客互动关系。早期研究普遍认为移民融合（）是一个单向过程（即客随 主 便），如 等 认为美国移民的社会融合就是将少数族裔带入美国主流社会生活的过程。世纪 年代以后，非欧西安交通大学学报（社会科学版）年月第 卷第期洲裔美国新移民的到来给单向融合理论带来了挑战。随着移民涌入，美国越来越成为一个多种族、多文化的国家，社会构成更加多元化，美国主流社会的构成也发生了变化，于是人们对单向融合概念中的种族优越感（美国的移民问题与种族问题息息相关）和文化中心主义提出了批评。为了突破单向概念的局限，等 认为美国移民的
6、社会融合是“种族差异的消减，以及由种族差异所导致的文化和社会差异的消减”。该概念强调社会融合的双向性，即移民融合不仅是移民逐渐适应迁入地社会的过程（客随主便），也是迁入地居民尊重、适应移民的过程（主随客便），尽管多以前一过程为主。与国际移民研究强调双向过程的概念有相通之处，悦中山等借鉴 等 的研究，将农民工社会融合定义为“农民工与城市市民之间差异的消减”。与“同化”“市民化”等定义相比，该定义认为“适应”可能发生在主客任何一方。无论是国际移民还是国内流动人口，尽管作为“客人”的外来移民难以重塑“主人”所主导的社会主流文化、价值观和结构，但“客人”的确可以引致浅表层次的改变。况且，在政策表述和治
7、理实践中，“融合”这一术语比“同化”和“市民化”更契合“共建共治共享”的社会治理理念。综上，本文将采用社会融合这一更加包容、中立的术语。（二）农民工社会融合的维度现有研究已经形成共识，即移民的社会融合是一个多维度现象。但就社会融合具体包括哪些维度，学者们提供了多种分类体系，这些体系之间互相借鉴，有重叠也存在一定差异。较早将社会融合划分为文化、结构、婚姻、认同、态度、行为和公共事务等方面。但后来的研究逐渐发现，一些今天看来非常重要的社会融合维度（如社会经济融合、居住或空间融合）被忽视了。另有一些学者针对移民在“公共事务”领域或政治领域的融合提出了政治融合（）的概念。国际移民研究为界定中国农民工社
8、会融合的维度提供了重要参考。国内学者普遍认为农民工社会融合同样是多维的。例如，有研究认为“乡城”流动人口的社会融入包括文化、经济、身份和行为四个维度，且四个维度之间既相互交融、互相依赖，又存在一定的递进关系。悦中山等将农民工与国际移民社会融合的社会经济背景进行对比后，认为农民工是由传统农业社会流入现代工业社会工作和生活的一个特殊群体，将农民工的社会融合分为文化融合、社会经济融合和心理认同三个维度。杨菊华 在研究包括农民工在内的中国流动人口的社会融入时，将其区分为经济整合、社会适应、文化习得和心理认同四个维度。综合各派观点，社会融合普遍涵盖经济、社会、文化、心理等维度。与国际移民研究文献相比，目
9、前对农民工政治融合的研究还不多见。基于赋权理论，有研究认为政治参与是农民工政治融合的核心内涵和重要指标。尽管目前全国农民工政治参与水平普遍偏低，但保障农民工依法享有民主政治权利已经成为农民工社会融合政策的重要组成部分。随着中国以人为核心城镇化战略的推进，政治融合将成为农民工社会融合不可或缺的重要维度，用发展的眼光来看，将政治融合纳入农民工社会融合研究中有利于实现“共治”目标。因此，在考虑全面性兼顾简约性的原则下，借鉴已有研究，本文在普遍应用的四维度中加入政治融合，最终聚焦经济融合、文化适应、社会互动、心理认同和政治融合等五个维度。二、政策与农民工社会融合（一）政策是影响农民工社会融合的重要决定
10、因素影响移民社会融合各维度的因素有所不同，总体可分为宏观结构因素和微观个体因素。曾针对国际移民提出过一个一般性分析框架，认为影响文化适应的因素包括群体层次和个体层次因素，群体层次因素包含迁出地因素和迁入地因素以及两个社会在群体层次的互动关系。等 认为文化适应是在迁入地和迁出地的社会、制度和组织等宏观因素影响下，移民面对适应压力采用不同策略不断调适的动态过程。两位学者均认为，移民融合同时受到迁入地和迁出地的宏观结构因素和微观个人因素及两地各因素之间互动的影响。借鉴上述研究，决定中国农民工社会融合的因素包括宏观结构因素和微观个体因素。宏观结构因素包括农村社会和城市社会的制度安排、经济结构、社会结构
11、和文化规范等，两个社会在各方面的差异共同影响着农民工的社会融合，差异越大，农民工社会融合的挑战就越大，当然，流入地社会即城市社会的各类宏观因素对农民工社会融合的影响更大。其中，城市的流动人口政策是决定农民工能否进城以及进城后能否顺利融合的最重要的宏观因素。世纪 年代，各城市基于户口区别对待的制度导致农民工在就业、基本公共服务获取和权利权益享有上处于劣势，严重影响了农民工的社会融合水平。进入 世纪，中国流动人口政策不断完善，为农民工社会融合创造了新中国成立以来最为有利的政策环境。（二）流动人口政策演变及其对农民工社会融合的影响中国流动人口政策日趋友好。新中国成立以来的 ：悦中山，王红艳，李树茁流
12、动人口政策演变与农民工的社会融合流动人口政策经历了从“早期自由迁徙”“严格控制”“逐步允许流动但区别对待”“公平对待”到“自由流动并全面推进融合”阶段 。以省各市落户政 策 为 例，“十三五”期间，省会城市大幅度降低了落户条件，其他各市则均将有条件落户调整为“零门槛”落户。已有很多关于政府政策在提升居民福利中的作用的研究，为此，不妨把社会融合看作农民工群体的一种福利，这种个人福利的提升不应该仅仅是政府的责任。依据福利多元组合理论 ，社会福利来源于家庭、市场和国家三个部门；认为福利来自政府部门、市场、志愿部门和非正规部门。无论是志愿部门还是非正规部门，都可纳入广义的“社会”范畴。这些福利理论为基
13、于多元社会治理体系促进农民工社会融合提供了理论依据和实践框架。流动人口政策是中国众多政策中的一类政策，该类政策的演变恰恰管窥了中国国家治理模式从社会管理到社会治理的演变过程。十九届中央委员会第四次全体会议提出：“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”，强调了政府在推进国家治理体系和治理能力现代化中的角色。由于“国家市场社会”三大治理主体的行动逻辑迥异、拥有资源不同、行动范围和有效行动边界存在差异，因此推进农民工社会融合工作既需要政府主导，又需要市场与社会两个治理主体积极参与和配合。根据政策制定和实施过程可将人口
14、流动政策划分为政策部署和政策落实两个阶段，政策部署是政策落实的依据和基础，两个阶段发挥着不同的作用。具体而言，政策部署在制度上为农民工赋予了合法身份和地位，并有助于营造本地市民和农民工“共治共享”的社会氛围；与政策部署不同，政策落实的“能见度”高，能直接惠及农民工群体，提升他们的“获得感”。在政策实施过程中，流入地的基层政府普遍担心“洼地效应”（即流入地政府提供的公共服务越好，越可能吸引更多农民工从其他地方流入到本地）增加财政压力，造成财政赤字，加之中央和地方政府之间“人”“地”“钱”关系有待进一步理顺，可能导致中央的政策部署在基层很难落地、政策落实存在“肠梗阻”现象。基于以上讨论，本文构建了
15、多元社会治理体系下的农民工社会融合影响机制的分析框架（简称“三角”框架，如图所示），据此阐明政策影响农民工社会融合的机制。家庭是个人福利的重要提供者，不过家庭只是“社会”的一个组成部分，是影响社会融合的微观因素。本文旨在分析宏观结构因素对农民工社会融合的影响，故图不涉及家庭因素。该框架为实证分析政策演变影响农民工社会融合提供了理论基础。图“国家市场社会”多元社会治理主体影响农民工社会融合的“三角”框架注：本文重点关注实线箭头的作用，由于数据的限制，虚线箭头不纳入研究分析。“国家市场社会”三大治理主体的互动关系需要根据国 际、国 内 经 济 社 会 发 展 环 境 适 时 进 行 调 整。年初，
16、新冠肺炎疫情的暴发给中国劳动力市场造成了重要影响。与户籍人口相比，流动人口尤其是农民工应对疫情冲击的资源和能力更有限，他们的生计和健康更加脆弱。国内一些吸纳农民工较多的行业（如餐饮业、文旅业）的就业机会大幅减少，国家、企业和劳动者均面临各自的挑战和困难，中国原有的“国家市场中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 （）：西安交通大学学报（社会科学版）年月第 卷第期社会”之间的关系（比如劳资关系）正在调整，这给农民工就业、收入造成了一定影响。政府处于农民工问题治理的主体地位（即党委领导、政府负责），市场和社会处于配合地位。政府需要根据市场和社会运转情况，在各个领域协调农民工和本地市民的利益关系，以平衡社会和经济发展。新冠肺炎疫情暴发后，政府一方面要保就业、稳就业以保障民生，另一方面也需要考虑企业困难，力促劳资双方同舟共济、共渡难关。由于三大治理主体的功能和作用不同，政府政策与农民工各社会融合维度的关系是不同的。政策间接影响经济融合。根据中国政府职能的定位，在经济领域，政府发挥着经济调节和市场监管作用，可以通过规范劳资关系、依法管理劳动力