1、ECONOMICRELATIONSFPRACTICE INREIGNANDTRADEdoi:10.3969/j.issn.1003-5559.2023.01.006国际规则与标准化世界贸易组织（以下简称 WTO）框架下的 补贴与反补贴措施协定（以下简称SCM协定）主要针对成员补贴其自身商品生产或销售的情况，而一国政府补贴境外企业的情况往往被国际社会忽略，不受WTO补贴纪律的约束。然而，近年来，越来越多的外国直接投资从新兴经济体流向发达经济体，引起了发达国家的关注。例如，众多中国企业在海外设立分支机构并参与大型项目，来自中国的直接投资开始受到海外国家的严格审查。包括欧盟在内的一些WTO成员担忧在
2、外国建立的由中国持股的企业因“一带一路”倡议获得融资，破坏公平竞争，“扭曲”其内部市场。因此，欧盟近年来积极以单边行动应对“外国补贴”。基于此，本研究聚焦欧盟规制外国补贴的实践动向和法律动向，从WTO视角探讨欧盟对外国补贴监管的合法性问题。一、欧盟规制外国补贴的“两步走”策略分析近三年欧盟规制外国补贴的动向，笔者认为，可以将欧盟的策略归纳为“两步走”。第一步是开展反外国补贴新实践，在2020年的两起反补贴调查中，欧盟将中国向埃及企业提供的跨国财政支持视为埃及政府提供的补贴，并征收反补贴税。第二步是制定反外国补贴新规则，企图将反外国补贴行为合法化、框架化，欧委会于2021年发布 关于扭曲境内市场
3、的外国补贴条例草案（以下简称 外国补贴条例草案 或草案）并持续推进，欧洲议会和欧盟理事会于2022年11月先后通过 关于扭曲境内市场的外国补贴条例（以下简称 外国补贴条例 或条例），该条例预计于2023年年中正式实施。下文将从实践到立法阐释欧盟规制外国补贴的动向。（一）发起调查：将第三国财政资助认定为专向性补贴在“一带一路”倡议框架下，中国帮助埃及建立苏伊士运河经济贸易合作区，并在该经济区内投资建立由中国企业控股的埃及子公司或中埃合资公司。2020年，在“中埃玻璃纤维编织物案”和“埃及特定长纤维产品案”中，申诉人认为位于中埃苏伊士经贸合作区内的埃及公司接受了来自中国国有或国有控股实体的财政资助
4、，要求欧委会发起反补贴调查。经过调查，欧盟首次将涉案跨境财政资助认定为专向性补贴并采取救济措施，影响深远。两案中欧委会对于涉案财政资助的认定思路类似，以最早启动调查的“中埃玻璃纤维编织物案”为例，中埃和欧委会之间的争议焦点主要围绕补贴的定义和专向性问题展开。第一，中方向埃及公司提供的融资是否可以认定为由埃及政府提供的“补贴”。根据 对来自非欧盟成员国受补贴进口产品保护性措施的条例（以下简称“欧盟反补贴条例”）第2条对补贴定义的规定，补贴可由进口产品原产国政府或出口国境内的政府或任何公共机构给予。欧委会认为涉案产品在埃及生产，并自埃及向欧盟出口，“政府”的含义可以作开放性解释，既可以指由政府直接
5、实施的行为，也可以指可归责于该政府的行为。尽管在解释 欧盟反补贴条例 时应尽可能依据SCM协定的条欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合
6、法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补
7、贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧
8、盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析欧盟规制外国补贴的动向与合法性分析黄娟武汉大学摘要：作为发达经济体之一的欧盟担忧外国补贴扭曲内部市场，针对来自第三国的补贴采取救济措施，持续推进 外国补贴条例 立法，拟建立完整的外国补贴制度。从WTO视角看，欧盟委员会认定由第三
9、国授予的财政资助构成专向性补贴的方式突破SCM协定，外国补贴条例 条款涉嫌违反SCM协定与GATS的义务。欧盟严格规制外国补贴将对中国和平崛起与对外投资产生不利影响，中国应持续质疑欧盟行为的合法性，规范政府补贴政策，引导企业建立补贴审查应对预案，适时采取反制措施。关键词：外国补贴；欧盟；外国补贴条例；WTO；SCM协定作者简介黄娟（1998），女，武汉大学中国边界与海洋研究院硕士研究生；研究方向：国际法。38ECONOMICELATIONSRFPRACTICE INREIGNANDTRADE国际规则与标准化文，但SCM协定并没有否定由一国政府授予、另一国政府接受并认可的财政资助可视为由接受国授
10、予。欧委会援引 国家对国际不法行为的责任条款（以下简称 国家责任条款）第11条，认为埃及政府认可中方对位于埃及境内的企业提供优惠融资，中方提供的融资则可以视为埃及政府对埃及企业提供的财政资助，因而，本案中存在符合 欧盟反补贴条例 第2条和第3条的“补贴”。而埃及认为依据国际法，不能将他国政府的主权行为归因于埃及政府，国家责任条款 第11条并不适用于本案，根据 欧盟反补贴条例，提供补贴的主体与接收补贴的主体应当位于同一国家之内，本案中的情形并不构成条例规定的“补贴”。第二，涉案财政资助是否具有专向性。根据 欧盟反补贴条例 第3条，财政资助的接受者必须位于授予者的管辖范围之内。欧委会认为由于来自中
11、方的财政资助可以视为埃及政府给予的补贴，因而补贴的接收企业就位于授予当局的管辖权内，符合该条例第3条。而埃及的观点截然相反，主张由中方授予埃及境内企业的财政资助并不具有专向性，因为位于埃及境内的企业不属于中国政府的管辖范围。最终，欧委会认定中国的公共机构向经济区内的企业提供了补贴，由于埃及政府积极寻求、许可和采用中国公共机构提供的补贴，这些补贴可以归咎于埃及政府，并且只授予位于合作区内的特定企业，因此构成 WTO 规则意义上的可诉补贴。对此，2020年6月，我国商务部贸易救济调查局负责人表示欧委会在调查中公然违反WTO关于补贴应来自出口国政府的规定，将反补贴认定从出口国埃及扩大到第三国中国的做
12、法将使来自任何国家或地区的企业在全球投资和经营过程中面临相同风险。（二）深入立法：持续推进 外国补贴条例在欧盟的战略框架中，“外国补贴”属于损害内部市场公平竞争的重大风险，反补贴实践中的创新做法亟需以立法的形式固定，并在全球范围扩大其影响力，使自身的主张得到更多力量支持。2020年6月17日，欧委会发布了 关于为外国补贴创造公平竞争环境的白皮书，指出外国补贴可能破坏公平竞争环境、扭曲欧盟所有经济部门的竞争机制。2021年5月5日，欧委会在收集白皮书意见的基础上，发布 外国补贴条例草案。2022年6月30日，欧洲议会和欧盟理事会针对欧委会提出的草案达成临时协议并于7月11日公布相关文本，对此前的
13、草案作出进一步修改。2022 年 11 月 28 日，欧盟理事会批准了 外国补贴条例，条例会在 欧盟官方公报 公布，并在公布后的第20日生效。欧盟 外国补贴条例 具体规定了外国补贴的适用范围、监管工具、审查框架、审查机制等。构成外国补贴需满足三个条件，一是第三国通过政府、公共或私营实体提供财政资助，二是财政资助授予在欧盟内部市场上从事经济活动的企业“利益”，三是财政资助在法律上或事实上仅限于单个或多个企业或产业，即具有“专向性”。外国补贴可以采取多种形式，如贷款、担保、债务减免、免税的出口融资、直接财政拨款等。但并非所有外国补贴都是规制对象，欧委会需逐案评估外国补贴是否造成“扭曲内部市场”的结
14、果，这种评估需要应用各种指标，如补贴的金额、性质等。具体而言，外国补贴条例 引入三种机制解决外国补贴扭曲欧盟市场的问题，一是解决市场扭曲问题的一般制度，二是经营者集中的审查制度，三是公共采购的审查制度。制度一具有兜底性，欧委会可以主动审查任何可能扭曲欧盟市场的外国补贴信息，当然也适用于经营者集中和公共采购领域。程序上分为初步审查和深入调查两个阶段，若经深入调查认定外国补贴扭曲欧盟市场，欧委会可以采取纠正措施，若企业主动提供承诺，欧委会可作出使该承诺约束企业的决定。关于制度二，当经营者集中达到法定申报条件或欧委会要求申报时，经营者应当向欧委会进行集中申报。若欧委会经审查认定企业获得外国补贴并扭曲
15、内部市场，可以作出禁止集中的决定；针对已实施集中的情况，欧委会可以要求经营者解散集中，或采取其他适当措施尽可能恢复集中实施前的状态。制度三则针对公共采购程序，欧委会需审查外国补贴是否使企业提交的标书相对于其涉及的工程、物资或服务具有不适当的优势，且在评估中只考虑申报前三年内给予的外国补贴。总体而言，外国补贴条例 在SCM协定认定受约束补贴的三要素基础上提出了“扭曲内部市场”的规制标准，并赋予欧委会各领域、全方位的监管39ECONOMICRELATIONSFPRACTICE INREIGNANDTRADE国际规则与标准化权，对获得域外资助的企业设定了更多实质义务。条例将在生效6个月后直接适用于相
16、关企业，届时将对我国企业在欧盟市场的经贸活动产生重大影响。二、欧盟规制外国补贴的合法性问题从发起调查、采取反补贴措施，到深入立法、持续完善 外国补贴条例，近年来，欧盟将规制外国补贴作为其政策制定的优先事项，反映出其保护和扶持本土企业的决心。尽管欧盟打着维护内部市场公平竞争的旗号，但规制外国补贴的单边行为是否符合国际法尤其是WTO规则，是否背离欧盟作为WTO成员应遵循的义务有待考察。笔者认为，欧盟针对外国补贴的实践及立法与WTO协定的具体条款存在如下冲突。（一）欧委会对外国补贴的认定与SCM协定的冲突在“中埃玻璃纤维编织物案”中，针对欧委会将来自中方的财政资助归结于埃及对国内产业的补贴认定，可以从反补贴规则本身去考察欧委会主张是否合规。作为WTO成员方，欧盟发布的 反补贴条例 在前言部分表明其规则及措辞与SCM协定保持高度一致。为了考察 欧盟反补贴条例 中“政府”的含义是否可以做扩张性解释，即授予财政资助的政府能否扩大为认可该财政资助的政府，有必要研究SCM协定中对“补贴”的定义。SCM协定第1.1（a）（1）条对“政府或公共机构”的限定词为“在成员方境内”，可以看出其并没有限制授予财政