1、57城市轨道交通，2023 年第 1 期经验研讨Sharing Experience在“双循环”新发展格局下，都市圈建设成为推动高质量发展的一个重要抓手，发展跨市轨道交通、推进交通同城化，将推动都市圈建设进一步提速。南京都市圈跨市轨道交通规划建设起步较早，规划有宁马、宁和、宁滁、宁扬、宁句、宁天等 6 条线路，总里程约 400 公里。第一条跨市轨道交通 S6 宁句城际线路于 2018 年启动建设，2021 年建成通车，其他线路正在稳步推进。“十四五”期间，南京都市圈跨市轨道交通网络将基本成型，服务圈层拓展为 40 公里至 80 公里，成为提升城市首位度、打造现代化南京都市圈、高质量推进长三角一
2、体化发展的重要载体。都市圈跨市轨道交通联接城际高铁和城区地铁线路，运行速度快、站间距大、站点辐射范围广，通过对场站实施综合开发，形成居住生活、商业商务、公共服务、写字楼科研楼及相关配套、文旅休闲等各具特色的功能中心，在旧城区能有效推动城市更新，在新城、新市镇有利于打造新兴城市组团、带动片区发展。然而，跨市轨道交通建设投资规模大，客流强度低，客运收入难以覆盖运营成本，通过实施场站综合开发实现全线全生命周期资金平衡的难度极大，需要在政策设计、体制机制上创新突破，凝聚各方共识、汇聚各方力量，保障跨市轨道交通可持续发展。一、宁句城际轨道交通项目综合开发情况宁句线是江苏省交通网络的重要放射，是南京都市圈
3、发展、促成“宁镇扬”一体化、句容同城化发展的区域交通保障，是南京市东部的经济社会发展带，宁句线的规划建设是提升南京首位度的重要举措。宁句城际线（图 1）西起马群枢纽，东至句容高铁站，全长 43.6 公里，设站 13 座，总建设投资 209.75 亿元。南京市以南京地铁集团为出资人代表、句容市以句投集团为出资人代表，共同组建江苏宁句轨道交通有限公司，承担项目投融资、建设、运营管理。总建设投资中，自筹建设资金占 60%，由宁句公司通过运营票款收入、沿线商业资源经营、轨道交通综合开发等资源经营收入及其他收益实现。根据宁句城际轨道交通项目全生命周期（至 2044 年）测算，自筹资金本息总额约 211
4、亿元，运营成本约 148 亿元，资金压力较大。结合各场站所处区位条件、周边用地等因素，宁句城际沿线的百水桥站、麒麟门站、东郊小镇站及停车场、崇明站等场站具备综合开发潜力。然而，由于宁句城际线涉及不同的行政主体和管辖范围，综合开发推进过程中面临一定的困难。一是站点周边地区需要调整规划。宁句城际沿线城市规划编制较早，当时没有充分考虑到建设城际轨道交通带来的效应，如今部分站点周边地区的规划亟待调整，如百水桥站在引入 12 号线形成换乘站后，需要对周边用地规划同步调整、实施综合开发；东郊小镇停车场需要适度增加白地配置以保证开发品质。二是站点周边地区土地开发协调难度大。轨道交通站点周边土地权属较为复杂，
5、各方开发意愿不统一，出资方代表与沿线负有建设出资义务的各板块在土地获取、开发形式、收益分配等方面存在分歧。三是盖上盖下规划设计预留需同步的问题。轨道交通上盖物业开发需盖上盖下同步规划设计，面向上盖开发的预留工程需与轨道交通主体工程同步实施。由于上述规划与开发进度问题需要匹配，以确定结构及荷载，主体工程预留目前有一定难度。宁句城际都市圈跨市轨道交通场站综合开发对策研究文：范梦娜丨南京地铁资源开发有限责任公司副总经理（江苏宁句城际轨道交通有限公司原董事长）跨市轨道交通作为打造都市圈的重要抓手，其场站综合开发对于旧城更新、新城镇片区规划发展起到了直接有效作用，然而通过场站开发实现轨道交通资金平衡的难
6、度极大。宁句城际是南京市第一条跨市轨道交通，结合其各场站开发推进中遇到的困难，总结其突破与创新的经验，并分析提出相关对策建议，希望对后续城轨交通跨市线路探路场站综合开发有所启发。DOI:10.14052/ki.china.metros.2023.01.00758Sharing Experience经验研讨城市轨道交通，2023 年第 1 期二、宁句城际轨道交通项目场站综合开发经验（一）完善工作推进机制宁句公司在南京、句容两地市委、市政府的高度关注和南京地铁集团的有力支撑下，积极探索谋划综合开发来弥补资金缺口。一是明确综合开发实施主体。凡宁句城际线站点周边综合开发事宜，均由南京地铁集团牵头负责。
7、二是开展全线场站开发策划。制定全线 13 座车站发展战略，引导全线资源开发和产业升级，协同场站上盖物业和周边土地实施一体化开发，这是跨不同行政区划项目的突破。三是统筹协作提升工作效率。南京地铁集团与句容市建立联席会议制度，按月调度、专题对接项目综合开发等各项工作，保障推进力度。（二）发挥规划引领作用结合全线站点类型提出未来站点周边可拓展的产业整合方向和概念性规划方案，结合地面交通、公共收益、车站定位及投资平衡等依据进行论证，进行潜在商业模式构建、投资成本和回报计算，提出土地出让和开发策略，从土地利用、资金平衡、区域衔接、交通整合、文化旅游、衍生产业升级带动等多方面着手深入挖掘线路对两市带来的更
8、多发展机遇。在线路规划和设计阶段，统筹考虑公交换乘和枢纽连通便捷度，完善站点周边公共服务设施配套与衔接，统筹地上地下空间复合利用、积极推广地下便民空间开发利用、商业动线研究，进一步扩大站对城的客流诱增效应。（三）重点车站深入挖掘百水桥站作为宁句城际站点一体化开发首个取得突破的站点，因线路调整规划为与 12 号线的换乘站，也是紫东片区的门户站之一，未来枢纽经济地位对区域经济带动能级显著。南侧两地块为“十三五”期间市政府划拨给保障房项目用地，由于换乘站的客流、交通枢纽较之前站点定位均有所提升，原周边土地规划也被市规划部门升级，经规划调整城市控规后，该地块交由地铁集团收储开发，宁句公司结合线路建设工
9、期时序，统筹利用地上地下空间，做好站点和周边地块、产业紧密协同发展，从提升城市容量和区域节点形象、预留未来可持续发展空间、开发可行性等角度，整合开展站点周边一体化城市设计方案研究。三、推进跨市轨道交通综合开发的对策建议（一）加强顶层设计，加大统筹力度1高位协调、高效推进。成立以分管市领导为组长、以地铁集团为主体、市各相关部门和区图 1 南京至句容城际轨道交通线路图59城市轨道交通，2023 年第 1 期经验研讨Sharing Experience紧密配合的综合开发协调工作组，推进综合开发相关的用地选址、规划设计、土地储备、项目报建等实质性工作。发改部门负责全面统筹；规划资源部门负责指导综合开发
10、方案的编制并组织审查，办理规划调整、土地供应、方案审批等工作；住建部门做好综合开发项目建设管理工作；交通部门参与综合开发方案编制；财政部门负责综合开发收益管理；国资委负责国有资产监管及考核；沿线各板块负责征地拆迁、安置补偿、管线迁改、绿化迁移、配套建设等工作。2统一思路、明确权责。根据跨市轨道交通项目的全生命周期资金需求，结合沿线土地利用现状、可开发规模和潜力等情况，实事求是制定综合开发收益任务目标。综合考虑建设资本金以外的债务还本付息、运营补亏等资金需求，界定两市在资金投入、收益等各环节的权责，合理分担出资责任，划定与出资任务相匹配的综合开发用地。3整体谋划、加强沟通。以跨市轨道交通全线为视
11、角，策划场站资源综合开发。摸准沿线各片区的资源本底、发展定位，统筹引导居住、就业、商业、文旅等各类要素合理匹配，避免同质竞争，实现差异化、特色化开发。通过建立两市联席会议制度，加强政策、技术等方面的对接，通过高位协调加快决策流程。（二）做好立体规划，强化引导控制宏观层面，贯彻轨道交通 TOD 发展理念，推动都市圈跨市轨道交通综合开发规划与国土空间总体规划互动。以具备综合开发条件的场站为抓手，打造功能复合的城镇发展轴线。总规在组团建设规模和用地布局方案等方面应予优先考虑，并重视车辆场段选址。中观层面，在跨市轨道交通线路可行性研究阶段同步编制综合开发规划，开展并稳定控制性详细规划的调整工作，通过详
12、规落实开发设想，明确综合开发项目的立项依据、资金投入和用地边界，保障站城一体、产城融合。做好综合开发相关投资收益测算，作为调规的重要依据。微观层面，协同盖上盖下，确保空间高效利用。在轨道交通线路初步设计阶段即开展上盖物业开发的设计工作，应充分预留，确保空间资源复合化、集约化利用。在线路可行性研究阶段明确预留工程的出资来源，并引入预留工程预审制度，确保预留工程与主体工程同步实施、合法合规开展。（三）注重上下联动，汇聚各方优势1规制明确，保障要素。一是建立轨道交通综合开发用地优先保障制度，优先纳入土地储备计划，合理安排用地供应。二是创新核心区内上盖开发类用地供应模式，在带条件、带方案招拍挂的基础上
13、，尝试将轨道交通主体工程与上盖物业开发捆绑的“期地出让”供地模式，精简开发前期环节和投入，由土地受让方一体化实施盖上盖下设计、建设、施工。三是建立核心区外综合开发用地土地出让金返还制度，一级开发收益由市财政统筹安排，重点用于线路的建设和运营，在市区共建框架下按照属地原则计作各板块的出资。2企业上手，市场导向。一是以市场化方式推动综合开发，引导轨道交通建设由“财政补贴”向“企业造血”转型。核心区内一级、二级综合开发资金投入和收益回报均由地铁集团运作，同时鼓励引入社会资本参与项目开发，促进地铁集团通过资源开发形成内部良性循环，实现建设、运营资金平衡，减轻财政补贴的负担。二是鼓励以轨道交通综合开发建
14、设为契机，完善片区配套，推动人居环境品质改善提升。3轨地联手，互利共赢。积极推动轨道交通建设主体与沿线各板块、平台合作开展综合开发，发挥各方优势，实现互利共赢。一方面，明确各区的出资义务，在资本金之外，将建设贷款还本付息、运营补贴等任务与各区参与上盖物业及周边土地综合开发的收益相绑定。另一方面，根据各区及出资主体在土地配置整备、配套完善等方面的投入，保障其综合开发收益的分享。鼓励沿线板块将周边不具备单独开发条件的土地纳入综合开发项目整体运作，提升开发价值。地铁和板块合作的综合开发项目，根据区级在原红线外额外配置的用地规模、承担的土地整理成本、完成的市政配套等因素，保障其收益分成，提升板块参与合作开发的积极性。综上，城际轨道交通建设通过理顺场站综合开发的工作机制、规划策划和实施路径，助力站城一体化发展，可实现城市运营和区域经济文化的深度合作与协同，提升都市圈民众出行体验，并打通人才吸引、经济融合同频共振的大动脉。