1、书书书公共危机治理研究 基于保障和改善民生的视界黄勇余媛著江西高校出版社书书书图书在版编目(C I P)数据公共危机治理研究:基于保障和改善民生的视界/黄勇，余媛著 南昌:江西高校出版社，2012 12ISBN 978 7 5493 1656 4.公 .黄 余 .国家行政机关 突发事件 公共管理 研究 中国.D63中国版本图书馆 CIP 数据核字(2012)第 301573 号出 版 发 行社址邮 政 编 码总编室电话销 售 电 话网址印刷照排经销开本印张字数版次书号定价江西高校出版社江西省南昌市洪都北大道 96 号330046(0791)88504319(0791)88511423www j
2、uacp com南昌市光华印刷有限责任公司江西太元科技有限公司照排部各地新华书店787mm 960mm1/1613 5220 千字2012 年 12 月第 1 版第 1 次印刷ISBN 978 7 5493 1656 425 00 元赣版权登字 07 2012 1160版权所有侵权必究序一黄勇先生的新著公共危机治理研究 基于保障和改善民生的视界 是一本值得一读、值得细读、深读的书。2012 年中国人均 GDP 已经越过5000 美元，与30 年前改革开放之初相比，国家面貌已经发生了一系列深刻的变化，不管是国家的综合国力，还是人民生活水平，毫不夸张地说都跃上了新台阶。邓小平同志曾说过，不发展有不
3、发展的问题，发展有发展的问题，有时解决发展起来的问题比解决不发展的问题还要难。我们现在不正是遇到了许许多多十分棘手、十分复杂、十分困扰我们发展进程的问题吗?当前，我们面临的公共危机有着特别强烈的中等收入陷阱的烙印。“中等收入陷阱”这个概念是国际学术界就拉丁美洲国家发展所给出的一个概念，这些国家在人均 GDP3000 美元至 10000 美元的发展过程中，也就是由中低收入国家走向中高收入国家的过程中，几乎无一例外地发生了这样或那样的社会危机，贫富差距拉大的问题、政府官员腐败的问题、黑社会势力膨胀的问题等，使得这些国家的发展充满了风险与震荡。国际学术界用“中等收入陷阱”这个概念，生动地刻画了这一具
4、有规律性的现象。发展是带有规律性的，中国正面临着极为严峻的跨越中等收入陷阱的问题。我们可以看到，中国的基尼系数已经超过了0.4 这一分界点，达到了0.46，竟然比美国的 0.38 高出 0.08。贫富差距在部分成员之间不断地扩大，造成了比较普遍的仇富情绪;我们可以看到，在计划经济向市场经济转轨的过程中，由于体制的缝隙，造成了比较普遍的寻租现象，腐败问题在某些领域中越演越烈，危及到我们执政党的执政地位;我们可以看到，经济发展与生态环境的矛盾在某些地方十分尖锐，生态灾难威胁着人们的生存;我们可以看到，在二元结构转换过程中，中国已经有 2 亿农村劳动力离开土地、离开农村，在中东西三部分之间、在城市与
5、农村之间流动，其中许多流动是无序的，社会管理是非常有限的，很容易导致公共管理秩序的紊乱。1所有这一切使公共危机问题以特有的频率、特有的方式、特有的危害性，不断地出现在我们面前。实践要求我们必须加强公共危机治理问题的研究，这是跨越中等收入陷阱，加强和创新社会管理，促进社会和谐的迫切要求。黄勇先生的新著就是应这一时代要求而诞生的。黄勇先生的这本书有一个很精彩的视角，这就是从保障和改善民生的角度来研究公共危机治理问题，充分体现出一个公共知识分子以人为本的情怀和研究取向。研究公共危机治理是可以从不同的视角出发的，如果失去了以人为本的立场，单一地、片面地站在管理者的立场从如何管治社会、压抑矛盾的角度出发
6、，那么公共危机治理研究就将成为统治者的权术研究，这样的研究和这样的研究结果与中国共产党作为执政党的性质、与人民政府的性质是相背离的。以保障和改善民生为视野，其基本原则就是:治理公共危机的过程，必须是保障和改善民生的过程，必须是以人民群众的利益为最高利益的过程。因此，这样的公共危机治理必然有效地兼顾起社会各阶层的利益关系，有效地促进执政党与人民群众的血肉联系，有效地提高人民的幸福感，从而有效地跨越中等收入陷阱。由于作者有了这样的视野，因此这本书在研究公共危机的形成和发展，公共危机利益相关者的细分和互动机制，探求如何有效治理公共危机问题等方面都有着深刻的、创新性的理论建树，对于理论工作者和实践工作
7、者都有重要的启发，其中许多主张，对于当下如何有效地治理公共危机都有直接的指导意义和参考价值。当前，知识界致力于“智库”建设蔚然成风。在利益多元化的社会格局中，为某些利益群体代言，是许多公共知识分子难以回避的选择。有必要强调的是，所有的代言都必须恪守“公共”的底线，都必须像黄勇先生那样，具有保障与改善民生的视界。江西省社会科学院院长、首席研究员江西省政协常委汪玉奇2序二发展民生、建设民生，是人类发展的基本问题，也是人类前进的不竭动力和进步的重要标志。新中国成立为民生中国建设开启了新纪元。中国共产党人始终秉承“谋民生者得民心、得民心者安天下”执政理念，最大限度地实现人民群众的根本利益。以毛泽东为核
8、心的第一代中央领导集体，提出了“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”的科学论断，确立了“全心全意为人民服务”的宗旨。以邓小平为核心的第二代中央领导集体，强调一切政策的出发点和归宿在于“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴和人民答应不答应”。以江泽民为核心的第三代中央领导集体，科学地回答了在新的历史条件下有关民生的重大理论与实际问题，指出“党的神圣职责在于人民群众看得见的利益得以保证和不断增加”。以胡锦涛为总书记的第四代中央领导集体，进一步突出了民生发展，提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正
9、义”。然而，历史与现实时刻印证着辩证法。由于客观世界的不确定性和人类理性的有限性，灾害和危机从古至今一直伴随人类文明的发展，从洪水、风暴、火山、地震等自然灾害和各种恶性传染病的侵袭，到恐怖袭击、部族冲突、群体暴动、技术事故等一次次触目惊心的突发事件，对社会公众的生命、健康和财产安全构成严重的威胁。如 2001 年“911”恐怖袭击事件导致 2998 人罹难(不包括 19 名劫机者)，对美国及全球产生巨大的影响;2005 年卡特里娜飓风造成美国路易斯安那州、阿拉巴马州、佛罗里达州和密西西比州 1200 多人丧生，保险业的损失高达 344 亿美元;2008 年中国南方雪灾造成 130 余人死亡，直
10、接经济损失 1516.5 亿元人民币;2011 年“311”日本地震(含余震)造成 1.5 万余人死亡，近 0.5 万人下落不明。同时，我国正处在社会转型期，经济发展的不均衡、不协调，以及公共服务的缺失、腐败的蔓延，加上社会道德的滑坡，使得社会矛盾不断积聚，诸如 20083年贵州瓮安“628”和 2012 年反日游行中打砸抢烧严重暴力犯罪事件等危害公共安全的突发事件屡有发生，严重干扰、破坏民生的改善与和谐社会的构建，形势非常严峻。因此，各种公共危机应对的方法、路径被提出，现实中正在发生的实例和理论上进行的不断探索使公共危机应对这个命题更具有现实意义和人文价值。公共危机治理研究 基于保障和改善民
11、生的视界 一书以保障、改善民生为逻辑起点和落脚点，在借鉴新公共服务理论、多中心理论和治理理论以及国内外已有的相关成果基础上，综合运用社会学、心理学、政治学、经济学、管理学、公共关系学以及大众传播学等学科知识，对公共危机应对如何从管理走向治理进行详尽思辨，并以此为依据探讨了公共危机治理体系框架结构，进而通过国际比较和对我国四类典型公共危机事件的分析，探讨了政府应如何理性应对公共危机，并提出了我国公共危机治理目标以及应对措施。本书一个突出的特点是基础性研究和前沿性探索相结合、理论性和实践性相结合。既有理论溯源与构建，也有现实公共危机治理方略。本书诸多观点具有较强的针对性和说服力。危机影响民生。政府
12、执政能力在于以保障和改善民生为基点，不断消除和预防各种危机，并作出相应的制度安排。同时，无论是何种类型的公共危机事件，它的发生和蔓延究其根源在很大程度上与人们的价值观、利益观相关。因此，有效的公共危机治理需要培育和发展人们科学的价值观和正确的利益观。这是本书立论依据，既符合唯物辩证法，也与我国社会主义精神文明建设有着共同的理性思辨。在全书的字里行间，不难读到作者的敏锐，他们独特的研究视角为正确应对公共危机开辟了新的视野。理论在创新，实践在发展，社会在进步，无论是公共危机治理，还是民生建设永无止境。书中还有很多不足的地方，有些研究还需进一步深入。期待作者进一步深入研究下去，推出更好更多的研究成果
13、，服务于社会、服务于人民福祉。是为序。武 汉 大 学 教 授、博 士 生 导 师香港特许行政管理协会高级学术顾问湖北省经济学会常务理事兼副秘书长邱力生2012 年 10 月 16 日于珞珈山4书书书1引言/11.1研究背景与现实依托/11.2国内外相关研究动态/41.2.1公共危机研究的国外现状/41.2.2公共危机研究的国内现状/71.2.3公共危机研究的评价与发展趋势:从管理到治理/122公共危机的理论阐释/132.1对公共危机及其治理的认识/132.1.1公共危机的概念、类型及其特征/132.1.2公共危机的现实危害及其表征/182.2公共危机形成与扩张的机理/202.2.1技术更替建构
14、着的危机发展逻辑/202.2.2价值变迁建构着的治理成长逻辑/222.3公共危机的利益相关者/232.3.1公共危机利益相关者的界定及其互动机制/242.3.2公共危机利益相关者细分/282.4公共危机应对与政府责任/302.4.1民生需求与政府责任/302.4.2公共危机与民生需求/311目录2.4.3政府应对公共危机的动因/333公共危机应对:从管理迈向治理/353.1公共危机治理理念的引入/353.1.1公共危机:对政府单一主体管理的挑战/353.1.2多元主体与公共危机治理/373.2公共危机治理的理论依托/393.2.1新公共服务理论及其对公共危机治理理论的借鉴/393.2.2多中心
15、理论及其对公共危机治理理论的借鉴/423.2.3其他相关理论对公共危机治理理论的借鉴/443.3公共危机治理的价值论/483.3.1公共危机治理的价值取向/493.3.2公共危机治理的价值选择/524公共危机治理体系构建/554.1公共危机治理系统框架设计与选择/554.1.1公共危机治理主体网络的逻辑构建/554.1.2公共危机治理网络体系架构与组织模式/604.2公共危机治理体系的运行机制/644.2.1公共危机治理体系的防范机制/644.2.2公共危机治理体系的保障机制/674.2.3公共危机恢复和重建机制/694.2.4公共危机治理体系的整合机制/704.3公共危机治理体系的组织体制/
16、734.3.1构建平战结合、统分结合的权力配置体制/7324.3.2建立健全条块点结合、分级分类响应的网络管理体制/755我国公共危机产生的根源与应对现状/775.1当前我国公共危机的形态、特点与根源/775.1.1当前我国公共危机的形态与特点/775.1.2当前我国公共危机的根源/835.2我国公共危机治理的主要制约因素/915.2.1公共危机治理决策者的意识淡薄和能力缺失/915.2.2社会资本缺失对建构公共危机治理网络的制约/945.3我国公共危机治理组织体制及其评价/995.3.1我国公共危机治理组织体制的现状/995.3.2当前组织体制的问题及对公共危机治理的影响/1005.4我国公共危机治理机制现状及其评价/1025.4.1公共危机治理财政准备机制的不足/1025.4.2监控和评估机制不力/1035.4.3沟通机制缺失/1045.4.4问责制度不健全/1055.5我国公共危机治理法制及其评价/1065.5.1我国公共危机治理的立法演变与法律体系/1065.5.2我国公共危机治理法制的现状及存在的问题/1086公共危机治理体系的国际比较/1106.1公共危机治理体系中法制的国