1、实务Practice2023 年第 2 期总第 41 期119审计机关与纪委协同治理政府官员腐败的主要成效与改进对策研究*宋夏云丁佳伟钮曼菲(浙江财经大学会计学院，杭州310018)*基金项目:国家社科基金项目“基于腐败治理视角的国家审计问责机制优化与实施路径研究”(18BZZ062)阶段性研究成果。摘要:近年来，政府官员腐败案件日益呈现涉案金额巨大、性质恶劣、案情复杂等特征。审计机关与纪委作为我国反腐败领域的两大支柱性力量，如何发挥好在政府官员反腐败领域的协同治理功能，是当今的研究热点。基于此，首先分析腐败治理的基础目标、进阶目标和最终目标;其次总结审计机关与纪委近年来在政府官员腐败治理领域
2、取得的主要成效，并分析审计机关和纪委协同治理政府官员腐败中存在的主要问题;最后提出审计机关与纪委协同治理政府官员腐败的改进对策。关键词:腐败治理;政府官员;审计机关;纪委;协同治理0引言政府官员腐败行为是制约我国公共权力高效运行的“政治毒瘤”，近年来腐败案件屡见不鲜且涉案金额令人瞠目结舌，对我国公民的合法权益和社会资源造成了巨大的伤害和浪费。党的十八以来，党和政府高度重视腐败治理问题，要求各腐败治理主体抓好党风廉政建设，以零容忍的态度坚定不移地推进反腐败治理工作。2022 年 6 月，在中共中央政治局会议上，习近平总书记再次强调:要一体化推进不敢腐、不能腐、不想腐能力与水平，全面打赢反腐败斗争
3、攻坚战、持久战1。审计机关与纪委作为我国政府官员腐败治理的两大支柱性力量，承担着我国反腐败斗争的重任，二者虽然工作内容存在差异，但在反腐败视角下有着目标协同、职能重合、客体重叠、内容交叉的协同性2。因此现阶段加强审计机关与纪委在政府官员腐败治理领域协同作用的研究具有重要研究意义。本文采用文献梳理、比较分析和理论分析等方法，对上述问题进行尝试研究，研究路径包括:首先，研究政府官员腐败治理的涵义及其目标;其次，对审计机关与纪委近年来在政府官员腐败治理领域取得的主要成效进行回顾，并梳理审计机关和纪委协同治理政府官员腐败存在的主要问题;最后，提出审计机关与纪委协同治理政府官员腐败的改进对策。1新时代政
4、府官员腐败治理的含义和目标1.1政府官员腐败治理的含义政府官员接受人民群众的委托和国家的聘任，作为履行国家公共权力的代理人，理应对其受托责任负1202023 年第 2 期总第 41 期Practice实务责。然而在权力运行过程中，政府官员作为市场理性经济人，易受自身私利及权力寻租者的诱惑致使权力异化。关于腐败的概念，王红兰和张其镇3 认为，广义的腐败是指权力的执行者滥用权力从而与公众的期望产生偏差的行为;狭义的腐败是指国家公务人员不合规地使用权力并用来获取私利的现象。唐衍军和蒋尧明4 认为，腐败的本质是权力主体滥用公共职权谋取私利的行为。关于腐败治理的涵义，张超5 认为，腐败治理是指政府综合运
5、用多种治理工具，借助多方力量在相互合作中构建一个多中心的行动体系，从而共同消除腐败提升国家治理能力的过程。余谦等6 认为，腐败治理是指通过法律授权独立机关对公共权力的运行进行监督，约束行权者的一种政治行为。本文认为，政府官员腐败治理是指国家各级监管机关以提升国家治理为宗旨，依法对政府官员执政行为进行全周期监管，避免公共权力异化、保障社会公平正义的一系列治理行为。1.2新时代政府官员腐败治理的目标政府官员腐败治理的目标是指政府官员开展腐败治理实践活动所预期实现的效果和最终境地。关于政府官员腐败治理的目标，目前主要观点如下:波普7 认为，腐败治理最终目标是经济可持续发展、维护法治及提升民众生活质量
6、。中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出，反腐目标为“形成科学的权力结构和运行机制”8。魏昌东9 认为，腐败治理的最终目标是实现“国家治理现代化”。本文认为，政府官员腐败治理目标可依次分为基础目标、进阶目标及最终目标:(1)基础目标。减少腐败存量，遏制腐败增量。基础目标主要指通过开展反腐败工作，以零容忍的态度坚决查处存量腐败行为，避免造成更大的社会危害。同时针对开展存量腐败治理过程中发现的腐败高发领域实施常态化高压监控，针对现存权力运行路径中的制度漏洞及时完善以遏制腐败增量的发生。(2)进阶目标。构建系统的腐败治理体系。主要指构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐败治理机制及信息公开制
7、度。在腐败治理基础目标实现的基础之上，需要归纳提炼典型案例的共性、特性，制定“三不”治理机制，同时定期进行腐败治理信息披露，与社会公众进行充分沟通。(3)最终目标。建设人民群众信赖的清廉型政府。腐败治理服务于国家治理，其最终目的是建设得民心、受信赖的廉政型政府。我国将反腐败斗争置于国家战略高度，就是出于对广大人民群众的负责。一个深受人民群众信赖的政府社会治理成本最低，腐败成本最高，是国家治理的奋斗目标。综上所述，基础目标是日常反腐败治理工作过程中的细节要求，进阶目标是建立在基础目标上的总结提炼，最终目标是在达成基础目标和进阶目标之后服务国家治理的最终目的。1.3新时代政府官员腐败治理的新任务和
8、新要求政府官员腐败治理的新任务和新要求主要包括:(1)查处腐败行为，落实监管问责，曝光重案要案。腐败治理基础目标是指坚定不移地开展“零容忍”高压反腐，持续推进减少腐败存量。党的十八大以来，我国在腐败查处方面取得了良好成果，截至 2022 年 4月底，全国纪检监察机关共立案审查调查 438.8 万件、470.9 万人;查处违反中央八项规定精神问题 72.3 万起，给予党纪政务处分 64.4 万人10。根据腐败公式“腐败=垄断+自由裁量权+问责”，问责的实施能够有效抑制腐败11，因此需要推进政府官员腐败行为问责的落实以遏制腐败。另外，在政府体制内部问责的同时也要及时向社会披露腐败重案要案的惩治进展
9、，实务Practice2023 年第 2 期总第 41 期121增强公众的信赖和当家做主的意识。(2)逐步建立完善的“全周期管理”反腐败治理机制。政府官员腐败行为对我国公共社会造成了极大危害，是我党面临的最大威胁。党的十九大报告指出，要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。现阶段，我国腐败治理仍存在腐败事后进场、腐败线索搜集难、腐败调查人员不足等困境，因此需要在总结前期腐败惩治成功案例的基础上构建一套系统性的反腐败机制，从文化法制、多元化权力监督主体、强化事前预防、加强反腐信息披露等方面入手，提
10、高政府官员腐败的成本，遏制腐败动机，实现其“不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不”机制。(3)创新腐败治理方式，杜绝新型腐败。谭鹏12 认为，新型腐败呈现出隐形腐败突出、“期权腐败”典型、权钱交易本质等特征，其产生原因主要在于腐败主体思想认知存在偏差、市场经济与互联网科技快速发展、反腐败制度资源不足等。对于新型腐败行为需要国家各级监管机关创新监管理念、积极探索协同共治模式，打造腐败治理的“同心圆”，将腐败行为暴露于阳光之下。2审计机关和纪委协同治理政府官员腐败的主要成效分析2.1纪委在政府官员腐败治理中的主要成效纪委监察机关是我国为深入贯彻从严治党、坚定不移推进廉政建设和反腐败斗争而设立的党内监督
11、机构。纪委针对政府官员腐败治理的主要工作是常规巡视、专项巡视、在政府行政部门派驻纪检组或纪检人员，以及发现腐败线索后进行纪律审查。其中，常规巡视是纪委根据全年的工作安排进行的例行巡视，目标是找出问题、发现腐败现象。而专项巡视相对常规巡视来说，是以现有的问题线索为导向，提前有明确的重点目标和重点领域，机动性更强，查到问题可以立即移交查处，所用时间更短、效率更高。因此，目前各级纪委都坚持把常规巡视与专项巡视相结合，并以专项巡视为主的工作方式来治理腐败。根据中央纪委国家监委党风政风监督室披露数据(见表 1)，我国自 2019 年起查处腐败力度加大，在2019 年、2020 年连续两年高压反腐治理后，
12、2021 年纪委查处问题约 10.4 万个，较同期下降近 3 万个。批评教育处理及党纪政务处分人数也同比呈现下降趋势，反映出近年来我国纪委在政府官员腐败治理中取得了良好的成果，贯彻落实了党内监督职责。表 120192021 年全国查处违反中央八项规定问题统计年份查处问题/个批评教育帮助和处理/人党纪政务处分/人201751 00871 64450 069201865 05592 21565 5582019136 307194 124124 7232020136 203197 761119 2242021104 223150 362101 224数据来源:中央纪委国家监察委网站。2.2审计机关在
13、政府官员腐败治理中的主要成效国家审计机关参与政府官员腐败治理主要是通过开展政府官员经济责任审计，审计工作的重点是关注政府官员执政期间是否存在重大违法行为、重大决策是否以人民群众利益为出发点、评价政府官员任职期内公共资源使用的经济性、效率性和效果性等。国家审计作为国家治理的“免疫系统”，理应在反腐败领域发挥好预防、揭示及抵御功能。首先，宪法赋予国家审计公共权力监督权，是审计参与国家治理的理论基础，审计震慑权的存在提升了政府官员的腐败成本，1222023 年第 2 期总第 41 期Practice实务能够实现不敢腐的预防效果;其次，国家审计通过事前、事中、事后全覆盖审计工作，能够及时发现权力异化风
14、险，揭示政府官员腐败行为并向纪委移交审计线索;最后，审计问责机制能够推动政府官员纠正违法行为、挽回社会损失，并在此基础上通过对权力系统和制度的查漏补缺抵御后续腐败行为发生。党的十八大以来，国家审计在反腐败领域取得了喜人的成绩。以浙江省为例(见表 2)，20172021年，浙江省审计厅通过开展常规审计和专项调查，年均审计(调查)项目 2 000 3 000 个，年均查处违规、浪费、管理不规范金额约 3 000 亿元。从结构构成分析，2017 年党的十九大召开后，全国上下保持惩治腐败高压，浙江省随后 3 年查处违规金额及浪费金额均大幅超出 2017 年，同期管理不规范金额由2017 年的3 200
15、 亿元逐年下降至 2020 年 2 800 亿元。上述数据表明我国国家审计查处腐败日益精准，正在从隔靴搔痒式查处管理不规范金额到有针对性查处违规浪费金额;从被动式查处腐败向主动遏制腐败、促进政府提升治理效率变迁。2021 年浙江省审计厅更新披露口径，全年完成审计项目1 758 个，出具审计报告2 798 份，移送处理案件 383 件，完善规章制度 1 231 项13。浙江省 2021 年更新后的披露信息含量较前 3 年更丰富，也反映出审计资源投入产出效率更高，浙江省政府由监督型政府向治理型政府转型初具成效。表 220172021 年浙江省审计调查统计表年份审计(调查)项目/个违规金额/亿元浪费
16、金额/亿元管理不规范金额/亿元合计金额/亿元20172 76534.823.143 200.343 238.3020182 733132.339.543 250.133 391.9020192 235152.1316.402 648.562 817.0920202 353107.1417.432 795.642 920.2120211 758121.02数据来源:浙江省审计厅。2.3审计机关和纪委协同治理政府官员腐败存在的主要问题2.3.1法律法规有待完善钟琳毓和胡耘通14 从协同制度缺乏和协同对象尚需更新两个角度指出审计与纪委协同制度基础不完备。目前关于国家审计与纪委加强协同治理的法律法规多为规范性指导文件，法律效力不高。以 最高检、审计署关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知为例，其从提高协作积极性、健全协调机构、加强信息通报、完善案件信息移送备案等方面提出了加强协同的要求，但具体细化到腐败案件线索移送标准、双方通报案件处理结果的沟通标准等细节问题均未予以明确，导致当前双方协同更多流于形式。2022 年 6 月最新发布的 纪检监察机关派驻机构工作规则对纪委派驻