1、土地经济研究2 0 2 2(1):2 0 4 5J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:陈会广,李丽,林奕冉,等.农民工的土地权益、居住权益与乡城迁移意愿:基于沪宁铁路沿线八市火车站的调查研究J.土地经济研究,2 0 2 2(1):2 0 4 5.CHE N H u i g u a n g,L iL i,L I NY i r a n,e ta l.L a n dr i g h t s,h o u s i n gr i g h t sa n dr u r a l-u r b a nm i g r a t i o ni n t e n t i o
2、 n so fm i-g r a n tw o r k e r s:B a s e do na s u r v e yo f r a i l w a ys t a t i o n s i ne i g h t c i t i e s a l o n g t h eS h a n g h a i-N a n j i n gR a i l w a yJ.J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s,2 0 2 2(1):2 0 4 5.农民工的土地权益、居住权益与乡城迁移意愿:基于沪宁铁路沿线八市火车站的调查研究陈会广1,2,李丽3,林奕冉1,姚聿1(1.南京
3、农业大学公共管理学院,江苏 南京2 1 0 0 9 5;2.南京农业大学农村产权与集体经济组织研究中心,江苏 南京2 1 0 0 9 5;3.华中农业大学公共管理学院,湖北 武汉4 3 0 0 7 0)摘 要 农民工的城乡权益在其市民化中起到重要作用,而市民化的微观基础是农民工的意愿。因而,有必要从农民工农村土地权益、城镇居住权益的角度检验其与农民工乡城迁移意愿的关系。本文利用沪宁铁路沿线南京、镇江、丹阳、常州、无锡、苏州、昆山、上海火车站(含高铁站点)等8个站点农民工调查的数据,对农民工的土地权益、居住权益与乡城迁移意愿进行了概念化与操作化测量。从农地产权强度、社会保障效应、资源禀赋效应方面
4、检验农地权益与农民工乡城迁移意愿的关系;从农村宅基地权益、城镇居住权益检验居住权益与农民工乡城迁移意愿的关系。结果发现,农民工乡城迁移意愿的强弱在有无收稿日期:2 0 2 2 0 1 0 4基金项目:国家自然科学基金(7 1 1 7 3 1 1 3),国家社会科学基金重点项目(1 8 A Z D 0 2 3),国家自然科学基金(7 1 5 7 3 1 3 1),中央高校基本科研业务费人文社会科学研究基金项目(S K Z Z 2 0 1 7 0 0 5、S K C X 2 0 1 5 0 0 6),江苏省社科应用研究精品工程课题(1 8 S Y B 0 2 6),中央农办农业农村部乡村振兴专家咨
5、询委员会软科学课题(2 0 1 9 3 2)。作者简介:陈会广(1 9 7 2),男,山东莒南人,南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师。主要研究方向为土地制度与法学、农业(土地)经济理论与政策。E-m a i l:c h e n h u i g u a n gn j a u.e d u.c n.发生过土地承包经营权流转行为、有无退出土地承包经营权的打算、宅基地使用权流转、住房来源等方面存在差异性。因此,在农民工进城落户与农村土地权益脱钩、农民工与城镇住房保障体系挂钩的背景下,农村土地政策和城镇住房保障政策既要保有社会保障功能性支持,又要有差异化设计,以满足不同农民工的意愿。关键词 农民工;
6、农地权益;宅基地权益;城镇居住权益;乡城迁移意愿1 引言推动农民工市民化的微观基础工作是准确把握农民工的意愿,尤其是其乡城迁移的意向与定居城镇的决策。迁移意愿是形成迁移行为的前提条件,发现并认识影响农民工乡城迁移意愿的因素是开启农民工市民化大门的钥匙。研究表明,农民工受教育年限等个人特征2与户籍制度3等外部因素会影响农民工的乡城迁移。有关劳动力转移的T o d a r o模型表明,预期城乡收入差距是解释农民工乡城迁移行为的根本因素45。而在务工收入与农业收入变动不大的假设下,预期城乡收入差距的提高有赖于乡城迁移成本最小化,这意味着降低农民工乡城迁移成本就可以提高其迁移意愿。关键在于如何才能降低
7、农民工的乡城迁移成本。降低农民工乡城迁移成本,可以从推力、拉力作用的两个空间维度出发,即从增强流出地(乡村)乡城迁移推力,以及削弱流入地(城镇)乡城迁移阻力与增强城镇的拉力等方面予以考量。从农民工乡城迁移的农村推力看,土地是中国广大农民及农民工的重要财产,农民工在乡村的土地权益对其市民化发挥了不可忽视的支撑作用78,保障进城农民工的土地权益是土地制度改革的核心9。农民“带土进城”可稀释农民工市民化进程中的社会成本1 0,而农地与宅基地是农民工市民化进程中关系其土地权益及居住权益的关键要素,研究农民工转移问题必须关注其农村土地权益。从农民工乡城迁移的城镇阻力与拉力看,经济因素造成了农民工的居住意
8、愿差异1 1,而保障性住房成本是制约农民工市民化的关键要素1 2,农民工居住问题的解决能够助推农民工融入城市社会1 3。而现状是,农民工的城镇居住权益常被忽视且得不到保障。1 4总的来说,12农民工的土地权益、居住权益与乡城迁移意愿塞尔(S e a r l e)发展了意向性的理论1,为我们理解农民工的意愿与决策行动提供了哲学基础。秦秋红认为,农民工转移成本有显性成本与隐性成本之分,显性成本主要影响劳动力个人决策及其生活,隐性成本则在劳动力转移后通过留守儿童的培养问题表现出来。6农村土地是推动农民工乡城迁移的生产资源与保障资产,而居住成本又是农民工市民化成本中占比较大的一部分,城市居住成本的减小
9、与居住质量的改善对促进劳动力转移具有重要意义。农村土地与城市住房保障是联结农民工“农村退出”与“城市进入”环节的纽带,农民工土地权益与居住权益的保障与否,可以决定农民工的乡城迁移成本,影响其乡城迁移行为。上述综述的发现与笔者农民工调研的十年总结中的发现相互印证,即农民工的城乡权益对其市民化发挥了重要作用8。同时,中央政策和国家立法的意志导向在这方面的要求也越来越明确(见表1):一是农民工进城落户与农村土地权益脱钩。2 0 1 1年,时任总理温家宝同志指出“无论农民是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺他们的土地承包经营权、宅基地使用权等合法权益”。1 5河南、陕西、山东、四川、重庆、安徽、天
10、津等地开展的“带土进城”探索有效化解了农民工市民化“前瞻有忧,后顾有愁”的困境1 6,为破解城乡二元体制、促进城乡一体化做出了有益的探索。二是农民工开始纳入住房保障体系。国务院自2 0 0 6年起就要求,“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题,纳入城市住宅建设发展规划”。到2 0 1 4年的“将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围”,再到2 0 1 6年“将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”,中央愈发重视农民工城镇居住权益的保障。表1 中央政策和国家立法对农民工的城乡权益有关规定摘要年份文件名称重要内容摘要2 0 0 6国务院关于解决农民工问题的若干意见要坚持农村基本经营制度,稳定
11、和完善农村土地承包关系,保障农民工土地承包权益。不得以农民进城务工为由收回承包地,纠正违法收回农民工承包地的行为。招用农民工数量较多的企业,在符合规划的前提下,可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。农民工集中的开发区和工业园区,可建设统一管理、供企业租用的员工宿舍,集约利用土地。有条件的地方,城镇单位聘用农民工,用人单位和个人可缴存住房公积金,用于农民工购买或租赁自住住房。2 0 0 8国务 院 办 公 厅 关 于切实 做 好 当 前 农 民工工作的通知农民工是流动在城乡之间的特殊群体,耕地仍然是他们的基本保障。违法流转的农民工承包地,农民工要求退还的要坚决退还;因长期占用不能退还的
12、,要负责安排返乡农民工就业。22土地经济研究(1 7)2 0 2 2(1)续 表年份文件名称重要内容摘要2 0 1 1国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。2 0 1 4国务 院 关 于 进 一 步推进 户 籍 制 度 改 革的意见进城落户农民是否有偿退出“三权”,应根据党的十八届三中全会精神,在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。2 0 1 4国务 院 关 于 进 一 步做好 为 农 民
13、工 服 务工作的意见逐步改善农民工居住条件。统筹规划城镇常住人口规模和建设用地面积,将解决农民工住房问题纳入住房发展规划。支持增加中小户型普通商品住房供给,规范房屋租赁市场,积极支持符合条件的农民工购买或租赁商品住房,并按规定享受购房契税和印花税等优惠政策。完善住房保障制度,将符合条件的农民工纳入住房保障实施范围。完善相关法律和政策,妥善处理好农民工及其随迁家属进城落户后的土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权问题。现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权作为农民进城落户的条件。2 0 1 6国务 院 办 公 厅 关 于印发 推 动1亿 非 户籍人 口 在
14、城 市 落 户方案的通知加快推进农村集体产权制度改革,确保如期完成土地承包权、宅基地使用权等确权登记颁证,积极推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革,不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,或将其作为进城落户条件。将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。加快完善城镇住房保障体系,确保进城落户农民与当地城镇居民同等享有政府提供基本住房保障的权利。住房保障逐步实行实物保障与租赁补贴并举,通过市场提供房源、政府发放租赁补贴方式,支持符合条件的进城落户农民承租市场住房。2 0 1 8中华 人 民 共 和 国 农村土地承包法第二十七条:国家保护进城农户的土地承包
15、经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内,承包农户进城落户的,引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方,也可以鼓励其流转土地经营权。2 0 1 9中华 人 民 共 和 国 土地管理法第六十二条:国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。32农民工的土地权益、居住权益与乡城迁移意愿 在上述理论、政策与现实背景下,有必要深挖影响农民工乡城迁移意愿的主要因素,从农民工农村土地权益及城镇居住权益的角度检验其与农民工乡城迁移意愿的关系。南京农业大学农民工调研团队于2
16、0 1 2年在宁沪铁路沿线8个站点开展了题为“农民工市民化意愿及对土地权利的反应”的专项调研。首先,对比分析调研样本与当年全国农民工总体的基本情况;其次,通过卡方检验实证研究农地产权强度、农地社会保障效应、农地资源禀赋效应等农地权益,宅基地权益、城镇住房权益等居住权益对其乡城迁移意愿的影响,以期从权益保障的视角显化影响农民工乡城迁移意愿的因素,从而为相关部门制定引导农民工乡城迁移的政策提供参考。2 调查样本基本情况与当年全国情况的比较分析2 0 1 2年1 2月1 53 1日,沪宁铁路沿线南京、镇江、丹阳、常州、无锡、苏州、昆山、上海火车站(含高铁站点)等8个站点被选取用作开展农民工调查(以下简称2 0 1 2火车站调查)。每个火车站由3个不同的小组分别调查一次(共调查三次),每次分派23位调查员,各调查1 5份问卷,并且保证同一火车站的调查日期不同。在火车站内,根据行李等特征判断筛选调查对象,采取便利调查的方法对1 0 9 5位外出务工人员进行调查,但扣除由于调查对象临近检票乘车时间等原因终止调查的,剔除问卷回答有缺失值和逻辑错误的,有效问卷共9 6 9份。2.1 农民工输出地分布统