1、第 卷 第期 年 月东北大学学报（社会科学版）（），：收稿日期：基金项目：国家社会科学基金资助项目（）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（）。作者简介：胡晓东（），男，山西太原人，中国政法大学教授，博士生导师，主要从事公共管理、公共部门人力资源管理研究。基层公务员“负担”真的无解吗？基于“人口 ”城市的混合实证研究胡 晓 东（中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 ）摘要：通过选取我国“人口 ”城市作为研究样本，采用混合实证研究法对基层公务员负担进行探究。研究发现基层负担内外生性问题共存，由多个复杂交织在一起且并非平行影响的变量因素共同引发。实践证明，基层公务员工作压力大、工作负荷度高、
2、工作负担重成为制约基层公务员干事创业和提升绩效的一个关键问题所在，单纯对“会议、发文、督考、约束”进行纠偏，实属难以根本性解决问题。因此，为基层“减负”需要从机制体制等方面集中化、根本化、内在化实施综合性策略，具体表现在深化“放管服”改革与减轻基层工作量相结合，做细基层权责清单与上级本身限权相结合，限制督考权力与放缓刚性约束相结合，创新管理理念与盘活人力资源相结合。关键词：基层公务员；基层负担；基层“减负”；混合研究中图分类号：文献标志码：文章编号：（）“”？“”（，）：，“，”，“，”，：；“”；近年来，基层负担过重、超负荷工作、压力过大等问题引起中央高度重视，自 年 月开始，中共中央办公厅
3、先后下发 关于统筹规范督查检查考核工作的通知 关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知 关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知 等文件，其基本精神靶向基层负担，采取减少会议、发文数量，规范督考、完善问责，避免形式主义等措施，为公务员“减负”。从理论上分析，基层过多的会议、发文、督查、考核及其过度留痕等形式主义问题应该是基层负担过重的根源，加之中央最高级别的政策推动，基层负担应该得到较大改善，但情况并不尽如人意。在调研中我们也发现，基层的工作量似乎没有真正减少，工作负担过重情况依然存在。学者们的研究也证实了基层负担问题依旧存在，周芳名认为，基层减负过程中不
4、乏精简了文件却提高了标准、精简了会议却提高了频次、精简了调研却增加了名目、精简了惯例却增添了新规等现象，以至于基层人员抱怨“越减越负”。那么，到底什么原因使得基层“减负”没有实质性变化？致使基层超负荷工作的原因除了内生性问题，是否存在其他外生性问题？基层工作负担到底应该如何“减”？一、文献综述与研究假设工作量、人员编制与工作负担在现实中，我国加快政府职能转变，减少上级管理事项，扩大镇级经济社会管理权限，强化财力保障，做到权责一致，财力与事权相匹配。随着国家发文“简政强镇”，即 中共中央办公厅、国务院办公厅转发 中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见 的通知（中办发 号）、关于开
5、展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知（中央编办发 号），基层干部的压力开始转变为经济发展和维持稳定并重，在经济发达的地区，维持稳定成为基层干部的主要压力源。在理论上，陈那波等以 区镇街为研究对象，发现在实施“简政强镇”改革、事权大量下放以来，区镇街承担相当大的工作压力，导致人手匮乏，负担过重。在基层治理压力分布上，处于越低层级的政府面临的治理压力越大，编制内人员少，对政府雇员的需求则更多。值得注意的是，人员编制是基层负担不得不考虑的一个重要因素，在现实中，基层政府通过招聘编外人员等路径以增加人员来分担工作压力和负担。基于以上分析，提出假设 ：人员编制限制在随着工作量增大对基层负担的影响中
6、起到了正向调节作用，即限制人员编制增大了基层负担。上级推责、督考无序与基层负担实践中，基层的上级单位将大量工作层层下压，赖永新认为，由于各级政府和部门长期存在的上下级关系，在实际工作中常有“层层加压”现象，而在加压过程中不顾下级的权责匹配问题，表面称为“责任层层落实”，其实就是“责任层层加码”，只谈责任，没有权力，给基层带来很大负担。在调研中，有公务员称，“上级甩锅推责，加上督考随意，确实给我带来了很大的工作负担，我只能应付差事”（访谈记录：）。在调研中，有基层公务员反映，“按照组织设计的岗位职责看似不多，但所承担的工作任务其实有很多项，单单完成自己的本职工作就得承担很大的工作负担”（访谈记录
7、：）。基于以上分析，提出假设 ：督考无序在上级推责对基层负担的影响中起到了中介作用，即上级推责通过督考无序使得基层负担加重。工作量、约束负荷与工作负担在我国基层政府中，对公务员的约束可以分为工作纪律约束和工作过程约束，而工作过程约束又包括职责内行为和职责外行为。在最新出台的 公务员法（年）和 公务员考核规定（年）等制度中，将公务员的过程考核和结果考核结合起来。随着约束的不断加强，基层公务员压力随之加大。基层政府需要处理的公共事务繁多，基层干部经常通过加班加点完成任务，超负荷运转成为常事，频繁考核和过度留痕又占用了基层干部大量的时间与精力，加重了基层公务员的负担。基于此，提出假设 ：约束负荷在工
8、作东北大学学报（社会科学版）第 卷量与工作负担之间起到正向影响作用，即约束负荷调节了工作量对工作负担的影响作用。以上各变量间的假设关系，如图所示。图基层工作负担与各变量间的关系模型二、研究设计：基于深度调研的方法建构研究思路和技术路线本研究采用面板数据与调查数据相结合的研究思路和技术路线，第一，根据实地访谈资料进行整理，并结合研究文献与相关理论，建构基层公务员工作负担影响因素的理论模型，并提出相关变量间的研究假设。第二，收集“人口 ”的城市基层公务员的人口增量和公务员招聘数量面板数据，对基层公务员工作负担相关变量做定量研究。第三，运用 统 计分 析工具 和 进行问卷分析，得出结论。抽样方法与变
9、量测量（）抽样选择本文选取“人口 ”的城市为研究样本，霍布斯提出的“政府起源论”告诉我们的一个朴素道理“人多则事多，事多则必然引发矛盾多”，即当社会陷入了处于相互冲突的“霍布斯丛林”状态时，人们为了结束这种情形，会学着放弃自身利益，从而“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志转化为一个意志的多人组成的集体”，而这个集体就是现代意义上处理公共事务的政府。从这种意义上来说，在一个社会，人口越多，则冲突或竞争就越多，人们之间需要政府处理的公共事务也就越多，可以断言，人口的增多是政府公共事务增多的主要因素之一，因此，本文选取了我国最近（年）一次人口普查中处于前十位的城市
10、作为研究样本。（）变量测量基于本研究有些变量研究的特殊性，采用了替代测量和量表测量两种方法。第 一，替 代 测 量。包 括 对 工 作 量（，简 称）和 人 员 编 制（，简称 ）的测量。由于样本中的工作量和公务员编制人数无法从公开渠道获得，而政府工作量是一个难以具体测定的数值，又因为本文旨在探索变量之间的关系，并不是观测基层工作量到底有多大，所以，根据统计学数据模拟理论，可以用相关变量值来进行替代。关于工作量的测量，根据霍布斯的朴素思想，在 年我国第七次全国人口普查中，城市人口数量最多，其常住人口增长也是最快的城市，我们以此作为研究样本来说明，人口增长最快，基层政府的工作量也增长最快，在这里
11、，我们使用城市人口增长量来替代基层工作量，如表所示。关于人员编制的测量，使用 年和 年两次人口普查时间为时间点，其间每年“公务员的招考人数”来替代“公务员增加编制数”，用以测定“人员编制”（见表）。表“人口 ”城市的 年人口增长人数和 年公务员录取人数城市增加人口万人 年公务员录取人数 增加公务员人重庆 上海 北京 成都 天津 广州 深圳 武汉 西安 苏州 注：人口数据来自于国家统计局官网，公务员录取人数（包括市级所辖党群机关和行政机关公务员、选调生、省级单位和垂管单位在本城市公务员、参公公务员）来自于中公教育网站和华图教育网站。第期胡晓东：基层公务员“负担”真的无解吗？基于“人口 ”城市的混
12、合实证研究第二，问卷测量。根据丘吉尔关于问卷开发的建议，首先，采用结构化和半结构化访谈相结合的方式展开访谈。其次，基于现有文献研究和对基层公务员的深度访谈，提炼出测量维度和测量题项。再次，利用专家评估法，对测量题项进行评估。最后，形成问卷，并进行检测。（）变量控制本研究在调查取样时，为了避免有些变量会对因变量产生影响，所以，控制了一些变量的取值。贝尔曼等研究发现，由工作年限等因素决定的工作经验越多，则越能够减少工作中的角色负担；公务员是否参加培训、领导的风格、公众的诉求、家庭影响等因素都会对基层公务员的工作负担产生影响，因此，本研究选择公务员的性别、工作年限、是否参加培训、领导风格、公众诉求、
13、家庭影响等变量作为控制变量。本研究的问卷发放与收取采取纸质问卷和电子问卷两种形式，笔者发动所在大学的 在校学生作为联系人协助完成，在 学员中，地方基层公务员达到 以上，覆盖了所研究的 个城市。让课题组访谈人或联系人与 个城市的乡镇街道办公室负责人进行对接，对线下填答人员进行必要培训和对线上填答人员进行必要的说明，明确告知工作负荷度的确定以个人全年的实际感受作答。此次问卷填答人员集中于乡镇、街道的领导干部和非领导干部，发放问卷 份，收回问卷 份（含 份县、区领导问卷和 份乡镇、街道公务员问卷），去掉具有缺失值或极端值的问卷，有 效 问 卷 份。在 回 收 问 卷 中，男 性 占，女性占；岁占，岁
14、占，岁以上占；领导人员占，非领导人员占；乡镇街道负责人占，乡镇街道部门负责人占，乡镇其他人员占。三、检验与结果：一个基层负担的解释性框架量表的信度、效度和区分度由于本研究所采用的量表都为开发设计量表，因此，我们测量了各个量表的信度，从表可以看出，量表所涉及的 值都大于 ，说明各变量量表的信度较高，可以接受。而组合信度（）也都大于 ，说明量表内部一致性较好，信度较高。另外，利用 对相关变量进行验证性因子分析，其所有观察变量的因子载荷都大于 ，说明变量具有较好的收敛效度，同时其显著性水平 ，说明模型的内容效度较好。表量表及信效度测量结果（）量表变量指标因子载荷工作负担（）上级推责（）督查考核（）约
15、束负荷（）我得经常性加班 在加班文化影响下，我不得不加班 我的工作能力与任务不匹配 如果履职不到位，影响很严重 上级经常布置给本不属于我的工作 上级布置给不属于我的本职工作，从不跟我沟通 本应上级完成的工作，经常交给我们下级来完成 需要上级承担的责任，常常由我们下级承担 督查考核周期很短 有些事项，昨天布置，今天考核；上午布置，下午要材料 督查考核又要过程，又要结果 考核的程序过于复杂 考核的内容超过了我精力、能力所及 现在不论重点，还是非重点工作，不是督查，就是考核 督查考核就是要求填表格，不看效果 有图片、有表格、有视频的材料被视为优秀 在日常工作中，有错就约束，不分析错误的原因 我在履职
16、中，时刻担心约束到自己 我周围有很多公务员被冤枉约束 现在约束的办法有很多，得处处留心 约束之多束缚了工作的主动性和创造性 注：表示变量在 水平上显著。东北大学学报（社会科学版）第 卷为了区分变量之间的相关和差异性以及各变量题项的聚敛性，我们进行了各变量的聚合效度、区分效度和复核效度的验证性因子分析。第一，聚合效度验证。各变量的标准化因子载荷介于 之 间，大 于 ；组 合 信 度 在 之间，大于 ；平均方差萃取量在 之间，大于 。因此，对各变量量表的聚合效度可以接受。第二，区分效度验证。把工作量、工作负担、人员编制、上级推责、督查考核、约束负荷等六个变量组成的四因子模型作为基准 模 型，进 行 验 证 性 因 子 分 析，值 为 ，此 值 越 小，拟 合 效 果 越 好；值 为 ；值为 ，此值越接近，拟合效果越好；值为 ；值为 ，此值越小，说明拟合结果较好。第三，复核效度验证。将六个变量区分为两组，分别设为校正样本和效度样本，在进行卡方统计量和卡方贡献百分比验证后，得出校正样本的 值为 ，效度样本的 值为 ，二者相差 ，可以接受，说明问卷变量的稳健性良好。以上研究假设均得到了验证。相关