1、DOI:10.16382/ki.1000-5560.2023.05.006国家角色与大学形象：高等教育治理变革的国际比较研究*姚 荣（华东师范大学高等教育研究所，上海 200062）摘要：经典的大学自治理论，旨在通过大学自治的法律保障，厘清国家监督介入大学自治的范围与界限。治理时代的到来，使得国家与大学之间的关系开始从法律分权向功能分权转变。在欧陆国家，以大学自治与责任相统一为旨归的评估型国家的产生，为大学法人的履责能力强化提供了更为系统的指导设计与服务保障。在英美国家，高等教育领域监管型国家的兴起，诱导或倒逼着大学增强对合规风险的预防与管理，健全自我监管体系，提升良法善治能力。中国高等教育治
2、理体系与治理能力的现代化，应汲取评估型国家与监管型国家两种国家类型的治理经验与教训，统筹规范主义与功能主义两种改革进路，以实现政府依法有效监管能力与高校依法有效治理能力的协同提升。关键词：高等教育治理变革；评估型国家；监管型国家；国家角色；大学形象 如何审视国家与大学之间的关系，如何看待高等教育治理变革中国家角色与大学形象的嬗变，一直是高等教育法律与政策研究的核心议题。在经典的法释义学立场下，法治发达国家和地区的高等教育治理变革通常秉持规范主义的改革进路，旨在廓清国家与大学的权限范围。这一改革进路，对优化高等教育治理体系，推动高等教育治理的法治化，具有格外重要的价值。然而，20 世纪 80 年
3、代末以来，受新公共管理运动的影响，高等教育治理呈现出诸多新的变革动向，以治理效能提升与合规责任履行为核心的功能主义改革进路逐渐兴起。从自治走向治理，成为西方高等教育治理范式转型的总体趋势。本研究尝试从规范主义与功能主义两种改革进路出发，考察西方高等教育治理变革的历史脉络和演进规律；并在此基础上重新审视中国高等教育治理现代化进程中的国家角色与大学形象，助推中国高等教育的良法善治。一、法治视野下的自治：理解国家与大学关系的经典理论如何厘清国家与大学之间的权责边界，重构政府与大学之间的行政法律关系，保护大学自治免受国家公权力的侵害与干预，构成民主宪政浪潮兴起背景下法治发达国家和地区高等教育治理变革的
4、核心议题。当然，大学自治权限的厘定，并不意味着国家丧失了监管高等教育领域的正当理由。恰恰相反，经由成文法或判例法进路所形成的大学自治权限的类型化及其范围界定，有利于形塑国家与大学之间的合作伙伴关系（阿斯曼，2012，第 126 页）。就美国司法实务而言，即使是那些为大学系统提供大量自治权限的州，也意识到了这一问题，即大学并不是完全不受立法制约的。比较确定的是，“密歇根州的法院认为，立法机关可以通过制定明确的全州政策或普遍福利法规来规范大学；加利福利亚州的法院则认为，允许立法机关在不干扰大学内部运作的前提下，通过某些预算问题、警察权力以及适用 *基金项目：上海市教育法学人才培养计划项目“高校法治
5、秩序建构的国际经验与中国探索”（2022JYFXR056）。JOURNAL OF EAST CHINA NORMAL UNIVERSITYEducational Sciences No.5，202365于全州范围的法律来规范大学；明尼苏达州的法院还意识到，大学至少要遵守不直接干扰日常运营的普遍适用的法律”（廖元豪，2018）。以美国加利福尼亚州为例，该州的州宪法第九条第九款赋予加州大学董事会“组织和管理大学的全部权力”，法院也一贯认为这一宪法条款为董事会提供了重要的法律的、管理的和学术的自治权。但是，法院同时明确承认州立法机关的行为可能影响加州大学的几个领域，即限制加州大学董事会所享有的州宪法
6、自治的领域。这些领域分为三大类。首先，立法机关对大学有一定的财政权力。加州大学受到一些立法控制，以确保其资金安全。其次，一般的“管理私人和公司的警察权力条例可适用于大学”。最后，当立法规定了不涉及大学内部事务的全州范围内的事务时，立法“可适用于大学”（Petroski，2005）。不难发现，对于加州大学、密歇根大学等具有州宪法上自治地位的大学而言，包括州立法机关在内的州政府仅对全州关注的公共事项进行监管，而对大学内部运作事项则保持审慎的谦抑态度。概言之，政府与大学都了解彼此所拥有的特权的局限性，也都避免改变彼此之间微妙的权力平衡关系（Petroski，2005）。在德国，大学被置于基本权利体系
7、之中予以审视。通说认为，大学自治是学术自由基本权利的制度性保障，具有特定的宪法效力位阶。德国基本法未对大学自治予以明文规定，关于大学自治的类型及其权限范围，往往是通过联邦与州的大学法规定的（周志宏，1989，第 55 页）。具体而言，1976 年制定的联邦高等学校总纲法（Hochschlrahmengesetz,HRG），作为德国联邦与各州国立大学的“基本法”，对国家与大学之间的关系进行了详细的规范。各州的大学法必须符合该法律的框架要求，并在这个框架下制定各自的规定。联邦高等学校总纲法第 58 条第 1 项规定：“大学原则上是公法人，同时也是国家机关。大学也可以通过其他形式被设立。大学在法律规
8、定的范围内，享有自治行政权。”作为公法人的大学，被通说界定为学术自由基本权的主体。而“之所以将大学纳入学术自由的保障主体，是因为在与国家的关系当中，大学处于典型的基本权利受危及的状态（grundrechtstypischeGefhrdungslage）”（顾以信，2019）。当前，关于大学双重属性的界定，既可以维持公立大学作为广义国家一部分的传统，同时又使公立大学与国家之间得以保持一定的距离，免于国家不法干涉其学术自由（张志伟，2020）。实际上，作为具有多元色彩的功能自治行政主体，德国公立大学本质上是国家与社会合作领域的一种特殊形态（阿斯曼，2012，第 246 页）。与联邦和州大学法的规定
9、相呼应，德国主流学说将大学事务区分为“在本质上与学术无关的国家任务委办事项”（staatliche Angelegenheiten）、“直接涉及研究讲学内涵的纯粹学术事项”（akademische Angelegenheiten）以及“介于大学与国家两者之间的协力事项”（ge-meinsam wahrzunehmende Angelegenheiten）。基于“层级化大学自治”的原则，统筹考量国家事务与公共利益以及“学术自我规制属性”两种要素，将国家与大学的任务领域划分为国家任务、共同任务与自治行政任务，有利于厘清国家监督的方式（吴志光，2014）。根据与学术自由关系的密切程度，越接近学术自由
10、基本权的核心事项，国家干预的可能性越小。而依据德国联邦高等学校总纲法第 59 条的规定，大学原则上受到国家的法律监督，专业监督则属例外规定。在疑难案件中，国家应行使的是法律监督，而不允许进行专业监督（顾以信，2019）。当然，这种任务领域的划分方式，也难以在国家与大学的任务之间划定一条明确的界限，具体的界限仍必须留待个案观察。通说认为，当国家与大学之间的任务划分存疑时，应秉持“有利于自治行政的推定”（Vermutung zugunsten der Selbstverwaltung）原则。根据该原则，大学自治权应属原则性规范，而将任务划归国家行政的领域，则属于例外。据此，所有未经法律划定为国家任
11、务的事务，都属于大学自治行政的范围。例如，汉堡州高等学校法并未对大学自治行政事务作列举，而是用“反面扣除”的方式，将法律未明文划定为国家委托的任务，都纳入自治行政任务的范畴。相对于联邦高等学校总纲法关于“有利于自治权的推定”的规范模式，汉堡州高等学校法也推定自治行政任务具有普遍的范围，进而创造出一种“原则例外”关系（Regel-Ausnahme-Verhltnis）（顾以信，2019）。华东师范大学学报（教育科学版）2023 年 第 5 期教育法治66毋庸置疑，大学自治与学术自由，是支配国家高等教育正常运作与发展的基本原则，是大学法形成和维系的根基（陈文贵，2020）。自治是指不受上级指令的拘
12、束，自我负责地完成任务。广义上的自治概念，显示出大学作为相对独立的机构在立法、行政与司法方面，尽可能不受国家影响的能力。自治行政（Selbstverwaltung）权确保了大学在法律上的独立性，并将独立履行职责的形式带进视野。据此，大学被排除作为“国家行政部门附属者”（Trabant in der Staatsverwaltung）的地位（许育典，2014a，第39 页）。概言之，根据德国学者吕特耶（J.Lthje）的定义，学术自治行政权有积极与消极两种层面的意义：在积极意义上，学术自治行政权的内涵是“大学可以独立、依自身的裁量权规制自己的事务”；在消极意义上，学术自治行政权指的是“大学免于上
13、级国家机关的指挥或专业监督”（顾以信，2019）。总体而言，遵循法律分权的一般原理，将大学自治置于法治的原则与理念下予以保障与规范，明晰国家监督的法定职权和职责以及大学自治的范围和类型，限制国家公权力的恣意扩张和滥用，促进国家监督与大学自治之间的合作平衡，构成以美国与德国为代表的两大法系国家和地区高等教育治理变革的经典路径。二、国家监督的历史嬗变：高等教育治理变革中国家角色的重新定义20 世纪 90 年代以来，受高等教育全球化与市场化浪潮的冲击与影响，国家监督与大学自治的互动关系发生了深刻变革。对于国家监督概念的理解，不再局限于国家的职权边界，而是更加关注如何透过新型的监督机制强化高等教育治理
14、中的国家责任，提升国家介入高等教育事务的治理效能。国家对大学的监督，除了应从维护大学自治去理解外，还需因应治理思想所产生的关于国家监督的意义与内涵变迁（林依仁，2018a）。当前，在以德国与美国为代表的两大法系中，分别形成了评估型国家（Neave，1998）与监管型国家（King，2007a）两种全新的国家角色。从某种意义上而言，两种国家角色的兴起，意味着包括医疗卫生、社会保障乃至高等教育在内的公域治理理念与法律规制体系的重塑。其中，在欧洲大陆的高等教育体系中，评估型国家已经改变了此前更具侵入性和微观管理的方式，并在学术界获得了更多的认可。国家始终保持其作为总体结构和制度范式“设计者”的角色，
15、并为大学提供战略指导（Dobbins&Knill，2014，pp.5278）。而在英国、澳大利亚和新西兰等盎格鲁-撒克逊国家，监管型国家已经削弱了高等教育机构之前的自治水平（奥斯丁，琼斯，2020，第 106 页）。总体而言，在西方高等教育治理变革的历程中，欧陆国家和英美国家分别从高权管制和远距监督两种极端形态，转向评估型国家（Evaluative State）与监管型国家或“规制国”（Regulatory State）两种更加精明的国家角色。英国公法学者洛克林（Luoghlin，M.）在公法与政治理论中曾指出，公法研究有两种进路和思想传统，即功能主义与规范主义。从某种意义上而言，在评估型国家
16、与监管型国家两种新型国家角色兴起的背后，是规范主义与功能主义两种公法思想的分野与汇流。值得指出的是，这两种公法思想传统，采纳了截然不同的自由、秩序和国家概念，并对国家监督和大学自治等基本概念持有迥异的观点。与秉持控权论的规范主义进路不同，功能主义进路彰显了进化式变迁的思想。它的主要关注点是法律的规制和便利功能，注重法律的意图和目标（洛克林，2021，第 85 页）。在大学法领域，规范主义进路将大学自治视为抵制国家不当干预的法律概念，而国家监督存续的目的是透过制度、组织与程序保障机制以及学术促进的国家保护义务，促进学术自由的体系化保障。功能主义进路将大学自治视为一种政策工具或治理机制，而国家监督的创新旨在促进、倒逼或诱导大学完善治理结构，提升治理能力，增强大学治理的责任导向，推动高等学校的良法善治。（一）评估型国家：高等教育治理变革中的欧陆国家角色传统上，在以德国、法国与日本为代表的大陆法系国家，国家对高等教育事项（尤其是人事与财政事项）普遍采取高权性的管制措施。与此相应，国家与公立大学之间的关系，具有明显的内部关系特征。受新公共管理运动的影响，这种国家高权管制的传统，自 20 世纪 8