1、城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 20231中 彩 页改革开放后，我国在设立经济特区、开发区和快速融入国际经贸大循环的同时，大力推动科技创新并促进其产业化。1988 年，原国家科委开始组织实施“火炬计划”，设立高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）是其中的重要内容1。高新区在承载国家使命的同时，通过产业集聚和创新外溢，逐步发展成为了所在城市和区域的重要经济增长极，其角色地位至关重要2。在首个国家高新区设立后的三十余年里，各地竞相申请设立国家高新区，以期通过高科技产业集聚带来“溢出效应”，使得城市在区
2、域竞争中占据优势3。从国家政策制定角度看，不同类型开发区分属不同部门管理，同时也肩负着各自发展使命和政策目标4。其中，国家高新区是“创新驱动发展战略的重要载体”；最新政策目标则是“以科技创新为核心着力提升自主创新能力”，并将其建设成为“创新驱动发展示范区和高质量发展先行区”。虽然已有研究指出自 20 世纪末以来，高新区设立具有显著的经济发展5和创新促进6等作用，但是也有研究提出高新区与经开区等开发区发展趋同的问题；同时，在城市发展方式转型背景下的高新区设立和建设路径，亦须从传统“拓建新区”转变为“以升促建”和促进创新网络建设。因此，在新时代既要关注高新区的科创引领作用，又要考察其对所在城市和区
3、域的创新溢出效应及差异性。研究利用新世纪以来（20012019 年）的城市面板数据，基于倾向性得分匹配双重差分模型（PSM-DID）评价高新区设立对所在城市创新的溢出效应，并评价对于不同地区、不同类型城市的效应差异，并基于此提出对新时代高质量发展的若干规划政策启示。1 国家高新区的发展历程与成效我国的开发区既是一种“政策区”(Place-based Policy)7，王启轩1 赵 民1，*任 婕1颜思敏2（1.同济大学 建筑与城市规划学院，上海，200092；2.海德堡大学 化学与地球科学学院，德国，69117）【摘要】国家高新区是我国落实创新驱动战略的重要空间载体，其设立和相关政策的实施对城
4、市发展的推动作用已被诸多研究所证实，但其对城市创新发展的溢出效用及特征仍有待考察。基于倾向性得分匹配双重差分方法，测度国家高新区设立对城市创新产出的溢出效用。研究发现，国家高新区的设立对提高所在城市的创新产出具有普遍推动作用；但这种效应在不同地区和不同类型的城市存在着较大差异。在此基础上探讨了新时代国家高新区发展的若干规划政策思路：一是要兼顾效率与公平，优化国家高新区的区域和城市布局；二是要加强高新区政策绩效评价，不断完善评价指标体系；三是要提升高新区的规划和管理水平，促进与城区的一体化发展。【关键词】国家高新区；城市创新；溢出效应；双重差分模型；规划政策【中图分类号】TU982.2【文献标识
5、码】A国家高新区对城市创新的溢出效应评价及规划政策启示基于双重差分方法的探讨亦是特定制度背景下国家和地方政府主导的“企业化运作”空间载体8。自 20 世纪 80 年代以来，经开区、高新区等开发区成为了政府吸引外资和先进技术，进而促进经济增长和对外贸易的政策工具9。其中，国家高新区的政策原型是美国等发达国家的“科技园区”10，相比经开区、保税区等开发区，其强调通过促进创新要素集聚和营造创新环境而激发创新和新经济活动。1985年 中共中央关于科学技术体制改革的决定 提出，“在全国选择若干智力资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”。1988 年，我国第一个国家高新区北京
6、新技术产业开发试验区（“中关村科技园区”的前身）成立。至 1993 年，全国新设立的高新区超过了 50 家。1994 年后，国家对各类开发区进行了整顿与梳理，新设立的高新区数量一度明显减少。21 世纪后随着国内外发展环境变化，高新区的自主创新等作用进一步凸显。自 2007 年起，国务院又批复设立了一批国家高新区，可谓进入全面布局和密集发展阶段。但不同于以往，新设立的高新区基本为地方原有的省级开发区升级，体现了“以升促建”的政策导向。截至 2019 年，全国范围内的国【文章编号】1006-3862(2023)02-C001-06基金项目：国家留学基金管理委员会“国家建设高水平大学公派研究生（联合
7、培养博士研究生）”项目（编号：202206260209）*通讯作者：赵 民(1952-)，男，同济大学建筑与城市规划学院 教授、博士生导师，研究方向为城市与区域规划。Email：图1 国家高新区的地域分布示意（2019）资料来源：底图参考自然资源部标准地图（审图号：GS(2106)1569 号）自绘王启轩等：国家高新区对城市创新的溢出效应评价及规划政策启示基于双重差分方法的探讨2中 彩 页城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 2023家高新区为 169 家（图 1），其生产总值达 12.14 万亿元，占全
8、国 GDP 的 12.3%。同期，高新区企业的 R&D 经费支出约为8259 亿元，占全国企业 R&D 总支出的近一半(48.8%)。高新区企业发明专利的万人申请量、授权量和拥有量分别为185.8件、74.8 件和 387.8 件，均显著高于全国平均水平。这些指标表明，高新区在我国经济发展和科技创新中已发挥了重要作用。2 研究思路与研究设计2.1高新区创新能力及其溢出效应评价思路近年来，科技主管部门已经开展了国家高新区创新能力的评价工作。在相关文献中，传统的开发区绩效评价较为注重考察开发区的土地资源利用效率、单位资本投入产出等11,12。其中，对高新区发展绩效的研究，则是更加聚焦于创新发展能力
9、如全要素生产率13等的测度，以充分呼应其政策目标。相关研究的共同特点是仅将高新区空间范畴作为研究对象，虽能反映高新区的发展建设成就，但未能揭示高新区对其所在城市的带动作用，亦没有回应现实中的质疑，诸如设立高新区等开发区形成了大型企业在特定空间内的集中，但并未形成实质上的创新集聚和溢出效应等14。为科学测度开发区设立及配套政策对城市发展的溢出效应，近年来学者们开始采用政策评估领域常用的“双重差分模型”（DID model）来做实证检验15,16。经济管理领域对国家高新区的相关研究尤为多样17,18。例如，刘瑞明等利用双重差分法研究了高新区对地区经济发展的影响，发现其设立可显著促进地区 GDP 和
10、人均 GDP 的增长5；袁航等分析了国家高新区对产业结构转型升级的影响，发现高新区政策对产业结构合理化的影响不显著19；吴敏等分析了国家高新区对创新产出的影响，发现高新区的设立会在其后几年内显著促进城市专利数量的增加和质量的提升6。相比于传统的案例分析、城际对比等方法，DID 等计量方法在我国城市研究中的运用，构造了可信度更高的“准自然实验”20。同时，通过倾向性得分匹配（PSM）对模型中的案例城市进行合理筛选，进而估计国家高新区设立对与城市创新产出的实际推动作用，可提高分析结论的可靠性。此外，通过总体分析与异质性分析相结合，有助于探索高新区设立对不同类型城市的溢出效应，从而改变囿于个案分析的
11、开发区绩效研究路径。在有关规划实践层面，则可深化认知高新区与城市发展的互动关系，从而可望得出更理性的规划政策启示。2.2 研究设计2.2.1 建立基准回归模型基于双重差分模型对国家高新区政策绩效作深入研究。具体为：将 2001 年至 2019 年间有省级开发区升级为国家高新区的城市作为实验组，而将同一时间内有省级开发区、但未升级的城市作为对照组。通过对比实验组城市升级前后与对照组城市的发展差异，推测设立高新区对所在城市创新产出的促进效用。基于“高新区设立理应对所在城市的创新产出有溢出效应”这一基本假设，提出两个层次的问题：一是高新区作为创新导向的开发区，其对所在城市的创新溢出效应是否普遍和显著
12、？二是高新区作为政策工具，其效用是否具有区域和城市类型的异质性？基于这些问题，构造多期 DID 模型：其中，Hightechit是本研究的核心解释变量；实验组城市在升级为国家级高新区以后的年份取 1，之前的年份取 0，对照组在全部年份均取 0。鉴于政策实施可能有“滞后效应”17，将当年 1-6 月设立的高新区视为本年度设立，7-12 月设立的高新区视为下一年度设立。系数 1的估计值反映了高新区对所在城市创新溢出的“净效应”。若高新区对所在城市的创新发展具有明显的溢出效应，则 1的估计值应呈正向的显著性。式中的 Yit 为被解释变量，是反映城市创新产出的变量，参考既有研究采用各城市的发明专利申请
13、量进行表征6。此外，t代表时间固定效应，i代表个体固定效应，0和 it分别为常数项和残差。Xit代指各类控制变量，综合考虑选用城市的规模结构和对外联系水平两方面的指标。模型中用到的各类变量及计算方法如表 1。表1主要变量及其计算方法类型范畴变量计算方法被解释变量创新产出（发明专利申请量+1）取对数核心解释变量高新区的创新溢出是否高新区（0，1）：设立前后（0，1）控制变量城市规模结构特征人口总量年末人口取对数产业结构三产占比固定投资房地产投资额取对数城市对外联系水平是否有国际机场有为 1，无为 0是否有高铁站点有为 1，无为 0注：由于二产占比、外商投资总额、财政支出等变量已经用于倾向性得分匹
14、配方法，所以基准回归中未再纳入更多控制变量2.2.2 倾向性得分匹配方法与研究数据处理倾向性得分匹配是政策效用评估研究中的常用方法，本研究用以提升实验组和对照组城市的可比性。从现实来看，高新区的设立并非随机，而是趋于设立在第二产业较为发达、外商投资较多、城市财政水平较高的城市。据此，先通过 PSM 方法进行筛选：采用 Logistic 回归，利用二产比值、外商投资、财政支出三个指标作为变量，计算城市获得高新区政策的倾向性得分，进而筛选发展特征相似的实验组和对照组城市。通过该方法，共得到 91 个城市样本（实验组 33 个，对照组 58 个），纳入 DID 模型中。研究数据中，高新区数据引自 2
15、006 年和 2018 年版的中国开发区审核公告目录，各城市的统计数据选取自中国城市统计年鉴，发明专利申请量数据查询自国家知识产权局中国专利信息中心平台，城市是否拥有国际机场、高铁站点根据实际建设情况整理。对原始研究数据作必要整理：（1）使数据与 2019 年的行政区划相对应，涉及的城市或曾改名（如襄樊变为襄阳）或区划调整（如莱芜归并至济南）；（2）对于部分缺失数据的城市，先查询各城市地方统计年鉴等资料，若仍无法获得则通过插值法补充；（3）删除研究时段内虽然设立了高新区，但往年已有高新区的城市（如苏州）。最后将研究数据作标准化处理，通过上述工作确保样本的可比性和结论的可靠性，结果如表 2。3国
16、家高新区的城市创新溢出效应评价及差异识别王启轩等：国家高新区对城市创新的溢出效应评价及规划政策启示基于双重差分方法的探讨城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 20233中 彩 页3.1 高新区对所在城市创新的溢出效应分析3.1.1 平行性检验双重差分模型成立的前提是实验组和对照组城市本无明显的发展差异，即在“政策赋予”前，各城市平行趋同发展。因而先作平行性检验以证明模型稳健性，即假设将升级为国家高新区的时间提前/推后若干年并测度政策效应。分析发现，设立国家高新区之前 2 年与前 1 年的检验系数均不显著，且数值很小；但在设立高新区之后 1 年的检验系数呈显著，且是明显的正向作用（表 3）。这说明，在高新区设立前，实验组与对照组城市的创新产出无明显差异。平行性检验通过后，便可进行后续的双重差分分析。表3高新区设立时间与发明专利关系的平行性检验年份前 2 年 前 2 年前 1 年前 1 年后 1 年 后 1 年 后 2 年后 2 年设立高新区系数0.04960.0409-0.0068-0.01280.