1、76【摘要】设立行政案件快速办理程序可以有效配置行政资源，降低行政成本，缓解案多人少的矛盾。通过简化取证流程、减少审批环节和缩短办案时限，强化了对违法行为人的权利保障。快速办理程序经过几年多的实践，在保障违法嫌疑人权利方面存在不足，具体表现在违法嫌疑人知悉权受限、内部监督环节减少、处罚优待范围不够明确等。在借鉴刑事速裁程序的基础上，结合当前行政执法环节，提出了强化认罪认罚的自愿性、完善执法监督机制、规范从宽处罚标准等措施，以更好保障违法嫌疑人的权利。【关键词】快速办理程序；自愿性；执法监督；从宽处罚公安机关行政案件快速办理中违法嫌疑人权利保障研究郑熙 张李斌（中国人民公安大学 北京 10003
2、8）民主法制南方论刊2023 年第 4 期2016 年 9 月，中办、国办印发关于深化公安执法规范化建设的意见，明确提出要简化行政案件办理程序，保障执法质量，不断提高执法公信力，全面建设法治公安。为此，浙江、湖南等省市公安机关探索试行行政案件快速办理。在总结公安行政案件快速办理试点工作成果的基础上，借鉴刑事司法领域案件繁简分流机制改革经验，2018 年公安部重新修订公安机关办理行政案件程序规定（以下简称程序规定），将“快速办理”正式编入第六章。设立快速办理程序的初衷是为了解决案多人少、行政程序繁琐等问题。通过简化取证流程、简化审核审批手续以减轻基层民警负担。不仅便利涉案双方当事人，也降低行政成
3、本，体现了简政放权与高效行政的有机结合。快速办理程序运行至今，在缩短行政案件的办案期限、缓解案多人少矛盾等方面起到了明显作用。但是在公安实践中，适用快速办理程序的案件往往片面追求缩短办案期限，而忽视了保障违法嫌疑人的权利。以口头方式履行处罚前告知义务为例。当事人对事实、理由和依据的获取和理解程度显然不及书面方式，在当事人对告知内容不能及时获取和准确理解的情况下，其行使陈述和申辩权的有效性则会存疑。快速办理程序的本质是以违法嫌疑人放弃部分权利来提高行政办案效率，因此程序正义应当是快速办理程序首要追求的目标。现阶段，行政案件快速办理研究主要集中在制度设计1、程序改进2、取证优化3等方面，其重点是研
4、究并解决快速办理程序的正当性风险4，对违法行为人权利保障的研究并不多见。本文重点研究如何在简化办案程序的同时，可以充分保障违法嫌疑人的相关权利。一、快速办理程序的制度起源和形态（一）快速办理程序的发展历程2006 年，最高法、最高检、公安部联合出台了关于依法快速办理轻微刑事案件的意见（简称意见），该意见首先在我国刑事司法领域提出了“快速办理”的概念。2014 年 6 月 27 日，十二届全国人大常委会通过了关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定，在全国 18个地区开始试点刑事速裁程序。在总结试点经验的基础上，2018 年刑事诉讼法第三编第二章新增了第四
5、节，正式将刑事速裁程序纳入刑事诉讼法。刑事速裁程序设立的本质是为了解决司法资源不足与诉讼需求不断增加的现实矛盾。公安机关在办理行政案件过程中，同样面临着案多人少的矛盾，甚至部分行政案件所耗费的精力不少于刑事案件，基于刑事司法领域繁简分流的经验，2012 年，浙江省公安机关率先出台了 关于优化行政案件办理程序若干问题的意见（试行），意见 实际上借鉴了刑事司法领域案件繁简分流的经验，这可以看作公安机关快速办理程序的初步探索。2016年，在总结湖州、嘉兴等地公安机关实践经验的基础上，浙江省公安厅印发了浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定（试行）。2017 年 3 月 14 日，公安部到平湖考察并召
6、开了公安机关办理行政案件程序规定修订调研座谈会。2018 年 11 月 25 日，公安部正式通过第149 号令发布了公安部关于修改公安机关办理行政案件程序规定的决定，该程序规定自 2019 年 1 月 1 日起正式施行。（二）快速办理程序的概述根据最新修订的公安机关办理行政案件程序第六章第一节内容，行政案件快速办理程序的适用范围可以总结如下：1.前提条件：不适用简易程序。2.客观条件：案件事实清楚，证据相对充分。3.主观要件：违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议。4.程序优化方式：通过简化取证方式和审核审批手77续等措施。除此之外，程序规定在 41 条规定了不适用快速办理程序
7、的情形。在实践中，各地公安机关根据工作实际对不适用快速办理程序的情形还做了其他特别规定，比如江苏省公安机关行政案件快速办理工作规定中明确列举了三类不适用快速办理程序的情形。快速办理程序与简易程序的区别主要体现在：从适用范围来看，根据行政处罚法的规定，简易程序适用于对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，而快速办理程序作为一般程序的特殊处理，一般来说，除涉外或应当听证以及可能适用 10 日以上行政拘留的案件外，均可适用；从办案期限来看，适用简易程序的案件，办案民应当当场作出处罚决定，而快速办理程序规定的办案期限为 48 小时；从法律地位来看，简易程序由行政
8、处罚法明确规定并有详细的制度设计，而快速办理程序只在公安内部适用，缺乏上位法的支撑。（三）快速办理程序的配套机制第一，配备基础硬件设施。以江苏省为例，为推行快速办理程序落地，全省将基层所队设置行政案件快速办理室作为硬性考核指标，并按要求实现制度上墙、人员配备、设施齐全。同时，在经济发达地区，快速办理室配备有电子自书台、自行书写台以及快办审核工作台。在浙江平湖公安机关，配置了音视频询问室，以“一问一答式”询问取证，室内全部安装了高清视频探头与拾音器，充分保证音视频询问取证的效果，为行政案件快速办理提供审讯保障。第二，出台适用指导意见。在 程序规定 的基础上，以省为单位，结合各省公安工作实际，出台
9、相对应的适用快速办理程序的指导意见，指导基层公安机关办案。以江苏省为例，2020 年，江苏省公安机关出台了江苏省公安机关行政案件快速办理工作规定（试行），在经过一年多执法实践后，通过收集省内各级公安机关反馈的适用过程中遇到的难点和问题，在原先指导意见的基础上，出台了江苏省公安机关行政案件快速办理工作规定（七章三十一条），对比两次指导意见，2021年版在调查取证等方面有了更加细致的规定，同时也提供了常用法律文书、自书笔录的格式化文本，更具有操作性。二、快速办理程序中违法嫌疑人权利保障不足的表现（一）违法嫌疑人知悉权受限知悉权是违法嫌疑人行使权利的基础环节。违法嫌疑人同意适用是行政快速办理程序启动
10、的必要条件。而违法嫌疑人作出同意的先决条件在于，能否完全理解快速办理程序的适用条件、处罚优待、诉讼权利及法律后果等，相关的普法责任也由办案单位自行负责。5但在实践过程中，适用快速办理程序的办案期限为 48 小时内，因此，办案单位通常采用书面权利义务告知书的形式，向被告人告知适用快速办理程序的相关内容。但违法嫌疑人往往在较大的心理压力或者为博得宽大处理的情形下，加上法律知识匮乏、信息闭塞，很难依靠自身判断选择对自己有利的办案程序，只能被动接受办案人员的建议，放弃自身的一些权益。多数情况下办案人员通过书面形式固定违法嫌疑人是否认罪、是否同意适用快速办理程序，而不会详细告知违法嫌疑人相关内容、需要承
11、担后果以及享有的权利，这并不符合程序正义的要求。刑事速裁程序在适用过程中，不仅有侦查机关、公诉机关、审判机关，还会有值班律师或者辩护律师的参与。与刑事速裁程序不同，行政快速办理程序主要是办案机关与违法嫌疑人。但在行政案件侦办过程中，公安机关始终处于主导地位，双方对案件基本情况的知悉程度存在地位悬殊，对于适用行政案件快速办理必要条件之一证据确实充分，往往由公安机关自行把握，违法嫌疑人在缺乏基本知情权的情况下，一旦公安机关调查的证据存在瑕疵，而违法嫌疑人选择了快速办理程序，很有可能会丧失不予处罚的机会。（二）内部执法监督环节减少在实务过程中，快速办理的程序可以总结归纳为：承办民警侦查案件，给出初步
12、的处罚意见；办案单位主要负责人或法制员进行审核；公安机关负责人最终审批。为了实现快速办理程序上的简化，在程序上省略了法制部门审核这一环节。通过实际调查发现，办案单位负责人或法制员在一些情况下，不会采用法制部门全面审核的模式对案件进行把关，而是采用听取承办民警汇报的方式，这样审核人员就无法兼顾案件的细节方面。公安机关行政负责人的审批，在实践操作中，只是围绕呈请文书、处罚决定书的内容进行书面审核。程序“把关者”流于形式的审查、审核会消解适用速裁程序和快办程序的前提性要件“事实清楚”，从而形成制度漏洞，一旦这个制度漏洞为办案人员在适法实践中所发现，并出于特殊的个人利益需要而加以利用，那么，速裁程序和
13、快办程序设立的制度效用就会被完全解构，而沦为一种“利益游戏”的工具。6公安机关的事后监督，如法制、督查等部门的监督，存在一定的滞后性，违法嫌疑人的行政处罚已经履行完毕，再去进行行政纠错，对公安机关行政执法公信力会带来负面影响。同样，对证据存在瑕疵的行政案件，通过事后补正的方式，往往收效甚微，甚至出现证据无法补正以致推翻原有行政处罚的后果。（三）处罚优待范围不够明确根据公安机关办理行政案件程序规定第 46 条规定：对快速办理的行政案件，公安机关可以根据违法嫌疑人认错悔改、纠正违法行为、赔偿损失以及被侵害人谅解情况等情节，依法对违法嫌疑人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。违法嫌疑人让渡部分属于自身的
14、合法权益以提升行政执法的效率，而促使违法嫌疑人作出这一选择的最大动力是获得处罚上的优惠。结合 J 市公安局 2020 年、2021 年两年适用快速办理程序的行政案件处罚结果来看，公安机关作出不予处罚的案件数量为 0；对比性质、情节相类似的案件，公安机关的处罚中对从轻、减轻的体现并不明显。当然，在实78务过程中，虽然部、省、市公安机关都出台了行政案件快速办理的指导意见，但在从宽处罚这一最需要指南的环节，却出现指导空白。这也导致适用速裁程序与一般程序所作出的行政处罚差别甚微，也使得速裁程序丧失其独立存在的价值。若不能明确量罚优待制度的规定，违法嫌疑人在认罪时就无法产生合理的心理预期，势必会影响违法
15、嫌疑人作出适用速裁程序同意与否的决定。从违法嫌疑人的角度出发，其适用速裁程序放弃的一部分权利应当可以在量刑上得到优待，只有通过这种方法才能平衡违法嫌疑人在这个过程中受到的权利克减，才能保证快速办理程序运行的有效性与正当性。三、快速办理程序中违法嫌疑人权利保障的路径选择（一）强化认罪认罚的自愿性强化认罪认罚的自愿性，就是要违法嫌疑人基于真实意愿认罪。在这一前提下再决定是否适用快速办理程序，不仅有利于保护违法嫌疑人的合法权益，也有利于案件得到公正的处理。要防止违法嫌疑人认罪不是基于真实意愿和“虚假认罪”的发生。强化认罪认罚的自愿性可以从以下两个方面加以保障：1.保障违法嫌疑人的知情权。部分违法嫌疑
16、人虽然从传唤阶段就承认真实的违法行为，但是对其涉嫌的罪名、触犯何种法律法规、有什么证据能够加以证明，则一概不知。虽然是基于自身意愿认罪的，但是对自己所要承受的行政处罚一无所知，这也是一种“虚假认罪”。那么公安机关应从两个方面入手：一是明确告知违法嫌疑人的行为性质、触犯的罪名；二是明确告知违法嫌疑人可能承受的不利后果。只有在保证违法嫌疑人对其违法行为及其可能承担的法律后果有着清醒的认识，才能保证在程序权利与处罚优待之间作出更有利的选择。保障知情权除了事前由违法嫌疑人签具权利义务告知书外，可以参照刑事速裁程序中认错认罚具结书制度，在原本的处罚前告知程序里增加认错认罚具结书。对办案人员自由裁量用严密的制度加以约束，以加强对违法嫌疑人权利的程序保障。认错认罚具结书的内容主要包括违法嫌疑人如实供述违法行为，记录其对程序适用、法律适用、给予处罚等事项的意见，同意处罚方案，并由违法嫌疑人、值班律师（法律工作者）签名确认。违法嫌疑人签署认错认罚具结书应当自愿、真实、合法，且对公安机关和违法嫌疑人双方均具有法律效力。72.应当赋予违法嫌疑人反悔权。行政案件快速办理程序要求公安机关在 48 小时内办结案件