1、154155摘要：目前，许多城镇发展的重点开始从片面地向外扩张发展为内部存量用地更新，城区内大量的存量用地将成为城市未来发展的重要资源。文章以优化存量为基点，全面分析清远市清新区域现状土地利用存在的问题，并根据具体状况有效评估区域内有效用地再开发的潜力，通过对低效用地案例分析，积极盘活存量低效用地，增加土地空间效益，提升土地资源利用率，为后续编制城镇国土空间规划提供支撑。关键词：存量优化；低效；方式研究；潜力评价中图分类号：F301 文 献标识码：A文章编号：2096-7519（2023）02-154-4林燕侠（清远市清新区土地储备中心，广东 清远 511500）基于存量优化视角的低效用地潜力
2、评价与再开发方式研究以清远市清新区为例在土地供需矛盾越来越明显、环境承载力约束逐渐增加的背景下，之前把土地扩张作为中心的土地利用方案已经无法适应时代的要求，需要采取内1涵挖掘式利用方案。原国土资源部于2016年下发了关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（国土资发2016147号），对耕地使用情况做出严格规定，尽最大力利用土地资源，提高城镇用地效率，规范土地使用行为。调整城镇低效用地方法是挖掘土地利用内涵的主要方式，也是国家部门2实施的一项改革计划，可以为不同地区转型升级、增加土地利用率提供帮助和指导。1 土地利用现状及存在的问题1.1 现状清远清新区的土地利用现状比较稳定，但随着社会经济的发
3、展，土地利用结构出现了明显改变，特别是近几年开始大范围开展城市更新项目，加快了产业转型升级速度，土地利用率不断减少。之所以出现这样的情况，主要是因为在城市化的环境中农业用地面积明显缩减，建设用地的面积大大增3加，一些土地因为没有得到长期使用而荒废。1.2 存在的问题1.2.1 城市外延迅速扩展，耕地锐减清远市清新区经济快速发展，商业发展成为当地的活力象征，为地区经济作出了贡献，让经济活力增强，释放了更多的盈利潜能，而且对周边地区造成积极影响。市区范围正在逐渐拓展，功能变得更加多样，为社会提供很多就业岗位，缓解了人们的就业压力。当地建设用地正在不断向外扩张，人口数量逐渐增加，耕地面积不断缩减，农
4、作物产量4明显下降，对地区的持续发展造成了阻碍。1.2.2 土地资源浪费及土地资产流失严重我国许多小城镇在蓬勃发展的同时，普遍存在作者简介：林燕侠（1975），女，工程师，毕业于华南农业大学，研究方向：土地经营管理。土地资源浪费和土地资产流失严重的现象，清远清新区也不例外。随着持续攀升的土地价格，房地产行业的利润越来越高，土地的隐形交易热度不减，土地交易方式多样，出现土地资产收益减少的现象。除此以外，之前很多用地单位获取了许多土地，但是拿到这些土地后却没有合理利用，很多土地被闲置，严重浪费了资源。1.2.3 土地利用结构不合理用于城市建设的土地结构不合理，主要体现在包括城市道路、广场用地、绿地
5、等在内的能够展现城市现代化的用地指标偏低。而发达国家，其城市广场和道路的用地面积占总面积的10%以上，人均2绿地面积达到了10 m 以上。但是清远清新区在经济快速发展的背景下，道路、广场等用地面积占总用地面积的比例依然不高，造成了当地城中村道路间距较小，交通拥挤，缺少足够的绿地面积。2 低效用地潜力评价2.1 评价标准城镇低效用地泛指第二次全国土地调查发现的布局不合理、采取粗放型建设方式、建筑老旧、权5属不明确、争议性很强的建设用地。按照实测研究，根据建筑质量、土地开发利用强度、基础设施配套、用地布局等诸多方面对城镇低效用地进行评定。清远清新区的城镇低效用地判定基于以下几个方面：1）空间效益极
6、低的工业用地和停产一年以上的用地。2）在棚改规划之内的老旧居住用地。3）城镇开发界限内、城中村城镇建成区以外的附近旧村庄。2.2 构建评价体系有关潜力测算体系包括两方面的内容：规模潜力和经济潜力。规模潜力主要是指把特定时间段的现实土地容量和满足城市土地规划和国家规定的土地容量差距进行计算之后出现的土地规模。经济潜力主要是让当前土地成为能够达到规划要求的土地利用情况时出现的经济价值差额。2.2.1 规模潜力测算方法规模潜力的计算，要分别计算绝对规模潜力和相对规模潜力。绝对规模潜力计算公式如下：2式中：Q 为绝对规模潜力,单位为hm；cQ 代表低效用地区域之内的再开发土地，单位 2是hm；R 为规
7、划允许的容积率标准；cF 为现状综合容积率值。c相对规模潜力测算公式为：其中：相对规模潜力（单位：%）和绝对规模潜2力（单位：hm）分别用q 和Q 代表，现状土地面积cC2设定为Q，单位为hm。2.2.2 经济潜力测算方法结合公式测算经济潜力，要单独计算土地经济潜力和单位土地经济潜力。其中：土地经济潜力（单位：万元）和单位土2地经济潜力（单位：万元/hm）分别用E 和e 表aa示；Q 表示低效用地区域内的再开发土地面积，单T2位为hm；R 表示规定的容积率标准；F 代表现状综CC合容积率值；J 代表新建物业单位建筑面积平均市C2场价格（元/m）；C 代表新建物业单位建筑面积平C2均开发成本（元
8、/m）；Jx代表当前物业单位建筑面2积平均市场价格（元/m）。在估算物业市场价格、开发成本时需要参照城镇土地估价规程对基本估价方法的论述。2.3 评价结果分析根据清远市国土空间总体规划（20202035年），本文对清远清新区绝对规模潜力进行测算，所得结论是当地绝对规模潜力指标是218.09 ha。在居住用地方面结论为94.04 ha；在工业用地方面结论为36.16 ha；在村庄用地方面，结论为87.91 ha。华北自然资源国土工程2023.2林燕侠：基于存量优化视角的低效用地潜力评价与再开发方式研究总第113期022023年154155摘要：目前，许多城镇发展的重点开始从片面地向外扩张发展为内
9、部存量用地更新，城区内大量的存量用地将成为城市未来发展的重要资源。文章以优化存量为基点，全面分析清远市清新区域现状土地利用存在的问题，并根据具体状况有效评估区域内有效用地再开发的潜力，通过对低效用地案例分析，积极盘活存量低效用地，增加土地空间效益，提升土地资源利用率，为后续编制城镇国土空间规划提供支撑。关键词：存量优化；低效；方式研究；潜力评价中图分类号：F301 文 献标识码：A文章编号：2096-7519（2023）02-154-4林燕侠（清远市清新区土地储备中心，广东 清远 511500）基于存量优化视角的低效用地潜力评价与再开发方式研究以清远市清新区为例在土地供需矛盾越来越明显、环境承
10、载力约束逐渐增加的背景下，之前把土地扩张作为中心的土地利用方案已经无法适应时代的要求，需要采取内1涵挖掘式利用方案。原国土资源部于2016年下发了关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（国土资发2016147号），对耕地使用情况做出严格规定，尽最大力利用土地资源，提高城镇用地效率，规范土地使用行为。调整城镇低效用地方法是挖掘土地利用内涵的主要方式，也是国家部门2实施的一项改革计划，可以为不同地区转型升级、增加土地利用率提供帮助和指导。1 土地利用现状及存在的问题1.1 现状清远清新区的土地利用现状比较稳定，但随着社会经济的发展，土地利用结构出现了明显改变，特别是近几年开始大范围开展城市更新项目
11、，加快了产业转型升级速度，土地利用率不断减少。之所以出现这样的情况，主要是因为在城市化的环境中农业用地面积明显缩减，建设用地的面积大大增3加，一些土地因为没有得到长期使用而荒废。1.2 存在的问题1.2.1 城市外延迅速扩展，耕地锐减清远市清新区经济快速发展，商业发展成为当地的活力象征，为地区经济作出了贡献，让经济活力增强，释放了更多的盈利潜能，而且对周边地区造成积极影响。市区范围正在逐渐拓展，功能变得更加多样，为社会提供很多就业岗位，缓解了人们的就业压力。当地建设用地正在不断向外扩张，人口数量逐渐增加，耕地面积不断缩减，农作物产量4明显下降，对地区的持续发展造成了阻碍。1.2.2 土地资源浪
12、费及土地资产流失严重我国许多小城镇在蓬勃发展的同时，普遍存在作者简介：林燕侠（1975），女，工程师，毕业于华南农业大学，研究方向：土地经营管理。土地资源浪费和土地资产流失严重的现象，清远清新区也不例外。随着持续攀升的土地价格，房地产行业的利润越来越高，土地的隐形交易热度不减，土地交易方式多样，出现土地资产收益减少的现象。除此以外，之前很多用地单位获取了许多土地，但是拿到这些土地后却没有合理利用，很多土地被闲置，严重浪费了资源。1.2.3 土地利用结构不合理用于城市建设的土地结构不合理，主要体现在包括城市道路、广场用地、绿地等在内的能够展现城市现代化的用地指标偏低。而发达国家，其城市广场和道路
13、的用地面积占总面积的10%以上，人均2绿地面积达到了10 m 以上。但是清远清新区在经济快速发展的背景下，道路、广场等用地面积占总用地面积的比例依然不高，造成了当地城中村道路间距较小，交通拥挤，缺少足够的绿地面积。2 低效用地潜力评价2.1 评价标准城镇低效用地泛指第二次全国土地调查发现的布局不合理、采取粗放型建设方式、建筑老旧、权5属不明确、争议性很强的建设用地。按照实测研究，根据建筑质量、土地开发利用强度、基础设施配套、用地布局等诸多方面对城镇低效用地进行评定。清远清新区的城镇低效用地判定基于以下几个方面：1）空间效益极低的工业用地和停产一年以上的用地。2）在棚改规划之内的老旧居住用地。3
14、）城镇开发界限内、城中村城镇建成区以外的附近旧村庄。2.2 构建评价体系有关潜力测算体系包括两方面的内容：规模潜力和经济潜力。规模潜力主要是指把特定时间段的现实土地容量和满足城市土地规划和国家规定的土地容量差距进行计算之后出现的土地规模。经济潜力主要是让当前土地成为能够达到规划要求的土地利用情况时出现的经济价值差额。2.2.1 规模潜力测算方法规模潜力的计算，要分别计算绝对规模潜力和相对规模潜力。绝对规模潜力计算公式如下：2式中：Q 为绝对规模潜力,单位为hm；cQ 代表低效用地区域之内的再开发土地，单位 2是hm；R 为规划允许的容积率标准；cF 为现状综合容积率值。c相对规模潜力测算公式为
15、：其中：相对规模潜力（单位：%）和绝对规模潜2力（单位：hm）分别用q 和Q 代表，现状土地面积cC2设定为Q，单位为hm。2.2.2 经济潜力测算方法结合公式测算经济潜力，要单独计算土地经济潜力和单位土地经济潜力。其中：土地经济潜力（单位：万元）和单位土2地经济潜力（单位：万元/hm）分别用E 和e 表aa示；Q 表示低效用地区域内的再开发土地面积，单T2位为hm；R 表示规定的容积率标准；F 代表现状综CC合容积率值；J 代表新建物业单位建筑面积平均市C2场价格（元/m）；C 代表新建物业单位建筑面积平C2均开发成本（元/m）；Jx代表当前物业单位建筑面2积平均市场价格（元/m）。在估算物
16、业市场价格、开发成本时需要参照城镇土地估价规程对基本估价方法的论述。2.3 评价结果分析根据清远市国土空间总体规划（20202035年），本文对清远清新区绝对规模潜力进行测算，所得结论是当地绝对规模潜力指标是218.09 ha。在居住用地方面结论为94.04 ha；在工业用地方面结论为36.16 ha；在村庄用地方面，结论为87.91 ha。华北自然资源国土工程2023.2林燕侠：基于存量优化视角的低效用地潜力评价与再开发方式研究总第113期022023年1561573）参考之前制定的容积率奖励、转移等方面的政策，对开发主体的需求进行详细分析，尽量让其利益得到满足，在改造低效用地时采取综合方式，关注生态效益和公共利益，不断完善用地结构，使整体景观变得更加协调，在此基础上采取更加灵活的方式开发用地。4）坚持放管服结合，政府要下放一部分权力到施工企业，并加大对项目实施的监督力度，针对这类特殊项目要专门创建审批通道，优化审批流程，为项目创造公平公正的改造环境。5）实施监管阶段。增加参与主体的主动性，重视基础数据库和动态监控信息的建设工作，制定更加科学的考核和奖励制度，把项目建设情况当作地方政