1、中图分类号：D631.42文献标识码：A文章编号：1008-7621（2023）02-0058-09超大城市的基本权益型居住证：制度功能与限度谢宝富1田星雨2（1.北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191；2.广州市黄埔区应急管理局，广东 广州 571001）摘要：居住证暂行条例 确立的居住证是基本权益型居住证，具有加强流动人口属地服务管理、突破户籍藩篱、促进流动人口市民化、平衡工具理性与价值理性等重要功能，但居住证权益负载薄弱，居住证与积分落户之间赋权断裂，居住证申领门槛偏高、程序过繁等因素，抑制了其制度功能发挥。超大城市应降低居住证申领门槛，规定流动人口持居住证即可享有基础性权益
2、和便利，但在子女教育和居住等关键服务上，应以合法稳定就业年限为主要依据，参考其他因素，建立梯度合理的有序赋权体系。拓展居住证功能，增强其通用性，使其由“一证一能”变为“一证多能”，成为流动人口的“一证通”。关键词：超大城市；居住证；流动人口；基本权益2015年11月，国务院 居住证暂行条例（国务院令第663号）宣布自2016年1月起全国实施居住证政策，规定居住证持有人在居住地依法享受劳动就业、参加社会保险、缴存、提取和使用住房公积金的权利（即“三项权利”）。县以上政府及其部门应为之提供义务教育服务、基本公共就业服务、基本公共卫生和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定
3、的其他基本公共服务（即“六项服务”）。居住证持有人在居住地享受按国家有关规定办理出入境证件、按照国家有关规定换领或补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试、申请授予职业资格、办理生育服务登记和其他计划生育证明材料、国家规定的其他便利（即“七项便利”）。这些权利、服务和便利都是流动人口在流入地应该享有的基本权益。为与权益“含金量”更高的工作居住证相区分，本研究将由 居住证暂行条例 确立的居住证称为基本权益型居住证。居住证暂行条例 颁行后，北京、上海、深圳、广州、重庆、天津、成都、武汉等超（特）大城市纷纷根据该条例的精神，出台本地居住证实施办法等，规定了与国务院 居住证暂
4、行条例 规定的“三项权利、六项服务、七项便利”相同或相似的权利、服务与便利，确立了基本权益型居住证。在实施过程中，超、特大城市由于辐射力强、流动人口占比大、其基本权益型居住证在加强流动人口属地服务管理、促进流动人口市民化等方面产生了积极的、更为深刻的影响，但也存在一些亟待解决的问题，需要深入探讨。关于居住证政策，学界已有一定的研究。在居住证申领条件方面，王阳1、陆杰华等2指出，大城市尤其是特大型城市的居住证申领条件偏高，有碍推广。在居住证功能方面，孔繁荣3、马德峰4认为，居住证让流动人口在随迁子女教育、劳动就业、卫生防疫、社会保险等方面享有一定的“市民待遇”，强化了对流动人口的服务保障功能。陆
5、杰华等2、张国锋5、李世美等6认为，居住证是渐进式户籍制度改革的重要举措，有利于提升流动人口的福利水平，促进社会福利均等化。在居住证问题方面，唐钧7、徐红新等8、陈敏9认为，居住证未完全消弭户籍制度的壁垒，未能实现流动人口与本地户籍人口的权利平等，无法满足绝大多数农收稿日期：2022-12-26基金项目：北京市社会科学基金项目“北京市居住证积分落户政策研究”（16SRB009）作者简介：谢宝富（1965），男，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师；田星雨（1994），女，广东省广州市黄埔区应急管理局主任科员。工作居住证俗称“绿卡”，是北京等地为吸引和留住人才，实施人才柔性引进战略，对国
6、内符合条件来本地区发展的人才颁发的一种证件。持工作居住证者在子女入托、上学、购房、社会保障、职称评定等方面都享有市民待遇。北京行政学院学报 2023年第2期地方政府与治理-58DOI:10.16365/ki.11-4054/d.2023.02.011北京行政学院学报 2023年第2期民工的需要。赵春杰指出，居住证制度下随迁子女即使能获得义务教育服务，也是被“限权”的义务教育10。在对策建议方面，陈俏11、张东锋12、周宵鹏13、陆杰华等2建议提高居住证的“含金量”，降低办证门槛，提高流动人口申领居住证的意愿。钱雪亚等建议在中央政府指导下，地方政府对自身所应承担的公共服务进行明确界定14。孙伟等
7、15建议明确央地政府间的权责分工，统筹财政分配体制和加强政府部门间合作，建立城乡统一的居住证制度。吴春霞主张建立全国一体化居住证制度，防止居住证“碎片化”趋势16。总体而言，学界对 居住证暂行条例 实施前各地居住证探索关注较多，对该条例实施后的居住证关注较少；全国范围的总体性探索居住证较多，专门研究超大城市居住证偏少；迄今为止，学界尚乏从制度功能及其限度的角度对居住证进行的系统考察。鉴于在户籍改革不断深入的当下，唯有京、沪、深等超大城市户籍制度尚难彻底松动，居住证的存在价值更加凸显，本文拟以超大城市居住证为例，对 居住证暂行条例 确立的基本权益型居住证的功能、限度及其完善，谨予探讨。一、基本权
8、益型居住证的主要功能基本权益型居住证旨在为流动人口提供基本公共服务及便利，具有加强流动人口属地服务管理、突破户籍藩篱、促进流动人口市民化、平衡工具理性与价值理性等功能。第一，居住证承认流动人口的居民身份，给予其相应的基本权益，具有强化流动人口属地服务、提升其归属感和幸福感等功能。“公民身份是公民权利的基础”和“前提”17。身份确认是公民履行义务、享有权利的先决条件。居住证暂行条例 规定，居住证是流动人口在流入地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、参与本市社会事务的凭证，居住证持有人享有 居住证暂行条例 规定的“三项权利、六项服务、七项便利”以及参加积分落户等权益。这是对流动人口居民身份及
9、其相应权益的确认，该确认可提高流动人口的城市融入意愿，增强其归属感，而归属感又是幸福感的重要组成部分。有研究表明，近年来我国公民正面临“幸福停滞”的困境，甚至出现幸福感下降趋势18。幸福感下降与归属感缺失密切相关。归属感是社会成员把自己归属某一地域人群的心理状态，既有对自己社会身份的确认，也有对该地域的投入、喜爱和依恋等感情色彩19。伴随经济发展水平的提高，人口流动提速，农村“空心化”和城市拥堵化加剧，人们的归属感日益淡薄，尤其是在北京、上海、深圳这样的超大城市里，“北漂”“沪漂”“深漂”戏谑性称呼的背后，不乏流动人口他乡漂泊的孤独和无助。而政府政策的最终归宿就是要增加社会福利，提升公民的归属
10、感、幸福感18。有身份才有归属，有归属才有幸福。从这个意义上说，居住证对流动人口居民身份的确认，无论着眼个体还是放眼社会，都有明显的进步性。可换一个角度看，若将流动人口持居住证享有的权利、服务和便利，与昔日“办哪些事需带暂住证”相比，则会发现除积分落户外，居住证与暂住证在小至证照办理大到子女入学、居住服务等方面均无太大区别，很似同一问题的两种不同说法，即一个从义务角度说，另一个从权利角度说。例如，随迁子女入学问题，过去强调的是办理子女入学事宜须带暂住证，现在突出的是持居住证可享子女入学的权利。不过，这种看似表述方式的变化，实则体现了政府流动人口政策宗旨与理念的转变由综治维稳为主变为以强化属地服
11、务、促进流动人口就地市民化为主。从这个角度而言，改“暂住”为“居住”，可谓点石成金。第二，鉴既往之失，变硬强制为软约束，以服务促管理，凸显居住证“以证管人”、加强流动人口属地管理的功能。居住证与暂住证的区别之一是不再采用强制手段迫使流动人口办证，而是由流动人口自主决定是否申领。以往的暂住证政策规定，流动人口须在规定时限内向户口登记机关申领暂住证，否则，一经查实，就会面临收容遣送。收容遣送虽为暂住证实施、人口登记提供了有力保证，但由于刚性太过，加之管理人员素质不高，执法走样，导致“孙志刚”事件的发生，舆论的爆发如阿房一炬，彻底“焚毁”了收容遣送制度，动摇了暂住证制度的生存根基。鉴既往之失，居住证
12、政策规定，流动人口自愿而非必须申领居住证，且首次申领居住证不收费，以期借居住证蕴含的基本权益吸引流动人口主动办证，其实质是以服务促管理。该转变具有明显的进步性。首先，它尊重 参见国务院 城市流浪乞讨人员收容遣送办法（1982）和 关于城市遣送工作改革问题的意见（1991），以上法规已废止。地方政府与治理-59了人口迁徙的自由意志；其次，居住证吸引力的差异也会成为人力资本竞争力的差异，使属地政府为提升竞争力而竞相改善流动人口服务。当然，换一个角度看，这样的权益吸引本质上也是一种“软约束”；所谓自由意愿的背后，亦难免有着流动人口的被迫与无奈。以北京为例，流动人口若不申领居住登记卡、居住证，则不能享
13、有在流入地工作、生活所必需的基本公共服务和便利，就有可能在流入地寸步难行。其间，借居住证强化流动人口属地管理（“以证管人”）的政策追求也是相当明显。第三，突破户籍藩篱，为渐进式户籍改革提供铺垫，凸显居住证助推户籍制度改革、促进流动人口就地市民化的功能。超大城市渐进式户籍改革并非只有积分落户一个路径，还有另一个制度路径，即通过居住证赋权，变相摊薄户籍背后的福利，使户籍逐步失去权益性。积分落户与居住证赋权均可被视为我国新型城镇化背景下促进流动人口市民化的政策工具，但二者又有所不同。前者是为流动人口提供户籍上的市民身份、完整的市民待遇，后者旨在为尚未落户的流动人口提供属地服务，使其逐步享受准市民待遇
14、，前者以后者为基础，是后者“赋权保障”基本功能的一个衍生，二者结合在一起构成了完备的流动人口属地服务体系；居住证是显见的属地服务凭证，积分落户是显见的户籍改革路径，但扩大居住证赋权等于变相减少户籍背后的权益，待到居住证与户籍蕴含的权益相等之时，正是权益性户籍失灵、退场之日。从这个角度说，居住证赋权何尝不属渐进式户籍改革？积分落户虽属显见的户籍改革路径，但可通过与居住证的链接（如规定要积分落户就需持居住证多久等），促进流动人口服务管理现代化。由此可见，居住证赋权和积分落户乃是推动户籍改革和促进流动人口属地服务管理现代化的“一体两翼”。居住证赋权既为流动人口在流入地所必需，也是逐步突破户籍藩篱、促
15、进基本公共服务均等化和流动人口就地市民化的关键之一。第四，平衡工具理性与价值理性，凸显居住证兼顾流动人口权益、消弭户籍制度不公与满足城市经济社会发展需求的功能。居住证是户籍制度改革的过渡品，是城乡二元社会迈向一元社会的中介物。实施居住证政策，有助于缓解户籍改革中工具理性和价值理性的失衡问题。涂一荣等指出，我国户籍改革难以脱困的原因是政府改革取向上工具理性对价值理性的遮蔽，使改革手段与目的、效率与公平、经济增长与社会发展等价值失衡、割裂20。所受理性驱动不同，政府行为目标和表征亦有差异。在工具理性支配下，政府行为可被视为目的合理性行动；在价值理性支配下，政府行为可被看作价值合理性行动。具体到户籍
16、制度改革上，政府工具理性表征为投入、产出、成本和绩效，价值理性表征为公平正义、社会和谐、城乡整合、市场一体。由于两个理性失衡，两种目标未能统一，使既往改革并未触动户籍制度的根本，仅可称为应急性零碎敲打。居住证政策缓解了工具理性和价值理性失衡问题，既接过暂住证负载人口登记功能的历史一棒，又通过禁止租住违法建设或群租房者申领居住证、居住登记卡等规定，起到了调控人口、打击违法建设及防治群租房等作用；还借积分落户留住城市想留的人才，为经济发展注入源头活水，这些都是追求工具理性的表现。与此同时，超大城市居住证既给予流动人口以基本公共服务和便利，也以就业年限（类似个人贡献）等为依据，赋予符合条件的流动人口以积分落户、购买或租赁保障性住房等高层次权益，朝着消弭户籍不公方向迈进，这些都是追求价值理性的表现，由此实现了工具理性和价值理性的平衡，彰显了居住证统筹兼顾流动人口属地服务与促进城市发展的功能。二、基本权益型居住证的功能限度基本权益型居住证虽有如上突出的功能，却也在政策制定和执行等方面存在一些不容忽视的问题，进而在不同程度上抑制了其功能的发挥。第一，居住证赋权简略、模糊，梯度设置欠合理，在居住证与