1、立法工作培训感悟 立足新起点找准新目标实现新开展 去年3月公布实施新修改立法法明确规定了设区的市和自治州人大及其常委会制定地方性法规的职权，这是我国法制开展史上的一个非常重要的里程碑，意义十分重大。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作，立法法修改后，对立法工作提出了更高的新要求。为此，日前，省人大常委会在昆明举办了为期两天州市立法工作培训会，主要任务是学习贯彻新修改的立法法，进一步落实设区的市和自治州行使立法权工作。通过这次培训州市立法工作，学会立法根本知识和工作方法，到达弄明白、会操作的目的。我有幸参加了省人大常委会在昆明举办的这期州市立法工作培训，对我来说无疑是一场及时雨，无论
2、在理论，还是在思想创新方面都发生很大变化。通过为期两天的培训交流学习，获益很多，真正到达学有所获，训有所思的目的。 第一，切实深刻领会了行使地方立法权的重大意义 立法赋予所有设区的市和自治州地方立法权，是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措，是在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求，也是我国法治开展史上的一个重要的新里程碑。大家知道，党的十八届四中全会决定，明确提出地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。新修改的立法法明确规定，设区的市和自治州人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这对于全面推进依法治国、完
3、善国家立法体制具有十分重要的意义。省委九届九次全会贯彻落实党的十八届四中全会决定的意见明确提出，充分发挥自治州、自治县和设区的市的立法作用。贯彻落实新修改的立法法，积极推进我省设区的市和自治州行使地方立法权，是党中央、全国人大和省及州委的最新要求，也是全面推进依法治省和依法治州，加快法治云南及其法治文山建设的重要新举措。 首先是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措。我国1982年宪法确立了统一而又分层次的立法体制；xx年全国人大制定了立法法，全面标准了立法工作。去年3月15日新修改的立法法表达了中央对法治建设的新要求，对地方立法作出了重大的新的调整完善，明确规定了设区的市和自治州人大常委会
4、可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。国家立法体制的完善，对于充分发挥立法引领和推动改革，实现改革和法治同步推进，建设中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国具有重要作用。 其次是全面推进依法治省和法治云南建设的重大任务。省委高度重视新的立法法的贯彻实施，将落实设区的市和自治州行使地方立法权，作为我省全面推进依法治省，加快法治云南建设的重大任务，省委的这些部署和要求，有力地推动了我省州市行使地方立法权的工作开展。 其三是全省各级人大及其常委会的重要使命。立法权是人大及其常委会的重要职权，在“四个全面战略布局和“五大新理念中发挥着越来越重要的作用。设区的市和自
5、治州行使地方立法权，与省人大及其常委会的地方立法权，自治州、自治县人大的民族立法权，共同构成XX省地方立法工作的新格局，这不仅是州市人大地方立法工作的新开端，更是推动民族自治地方人大工作与时俱进、创新开展的有利新契机。为此，XX市人大及其常委会应当抓住这一历史新机遇，切实把行使自治州的“双立法权的各项工作落实到位，依法用好这份“双立法权重要职权，为加快边陲文山的经济社会科学开展、跨越开展提供重要的法治保障。 第二，切实准确地把握了行使地方立法权的根本要求 正确行使好地方立法权，提高立法质量，发挥地方对全省16个州市经济社会开展的引领和推动作用，是当前全省16个州市面临的共同任务，完成这一任务，
6、应当准确地把握好下面三个根本要求： 首先是坚持党的领导。立法工作是国家的重要政治活动，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，通过党领导立法，实现党的主张与人民意志的统一。因此，文山的立法涉及本行政区域重大体制和重大政策调整的、重要的地方性法规（即条例）的制定和修改及其立法规划和方案，州人大常委会党组都应当向州委报告，由州委讨论决定。 其次是树立正确的立法观念。行使地方立法权，最主要的是要树立三个依法立法新理念：一要树立依法立法的理念。“不抵触、有特色、可操作是地方立法的三大根本原那么。二要树立为民立法的理念。维护最广阔人民的根本利益，是立法工作永恒的主题；也是科学立法、民主立法
7、最根本的价值表达和追求。三要树立科学立法的理念。立法是一项实践性很强的工作，与经济开展紧密相连，与社会、生活息息相关，随着实践的开展，这就要求地方立法必须从实际出发，立足州情，遵循改革开展客观规律和法治建设内在规律，科学合理地安排好各项制度规定，真正发挥立法作为顶层设计的全局性、引领性作用。 其三是充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。要发挥好这个主导作用，关键在于把握好三个具体环节：一要把握立项环节，重点抓好立法规划及方案的编制，表达人大的立法指导思想和工作思路。二要把握好起草环节，人大有关委员会要在法规案的起草阶段主动介入，尤其是对重大规定和制度设计提出意见建议，掌握法规案的起草方
8、向。三要把握好审议环节，人大代表和常委会组成人员是行使立法权的主体，要充分发挥他们具有广泛代表性的优势，积极组织他们参与立法起草、调研、论证、审议等立法工作全过程，切实发表对法规案的意见建议。 第三，切实明确了行使地方立法权的具体工作任务 按照省人大常委会关于设区的市和自治州行使地方立法权的实施意见。目前，省人大常委会通过了关于确定文山等七州市人大常委会开始制定法规时间的决定，决定文山等七州市人大及其常委会自2023年3月1日起，开始制定地方性法规。这是根据新立法法的规定，文山州在全省八个自治州率先获得省人大常委会授予的地方立法权；这份权利是省人大常委会对中共文山州委、州人大常委会的信任，同时
9、也是一份责任，这是在文山立法史上的一个重要新里程碑。为做好行使地方立法权根底工作，在前一阶段工作的根底上，当务之急文山要具体抓好以下重点工作： 一要切实负起责任。行使地方立法权，是文山州人大及其常委会的法定职权，是应当履行的职责。省人大常委会按照省委的要求，依法决定文山州行使地方立法权，州委和州人大常委会都要切实负各自责任。州委要负起领导责任，在法制工作机构设置、人员编制、经费保障等方面给予支持，保证人大及其常委会依法行使地方立法权。州人大常委会要负起主体责任，争取州委的领导、州政府的配合，细化方案措施，明确向州委汇报立法工程及时间进度，确保地方立法工作扎实推进。因此，早在2023年12月14
10、日，州人大常委会党组已分别就关于XX省人大常委会授予文山壮族苗族自治人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规情况报告中共文山州委和函告州人民政府、州中级人民法院及州人民检察院。 二要切实注重立法工作机制建设。对于文山州行使地方立法权，建立健全立法工作制度，完善和创新工作机制都是当前和今后立法工作的一项根底性任务。 三要切实加强立法工作队伍建设。建设高素质的立法工作队伍，是加强和改进立法工作的根底性、战略性任务。 四要切实选好立法工程。目前，州人大常委会对制定地方性法规的积极性很高，从2023年11月至今共征集到立法建议工程文山州河道湖泊等管理条例等九件，另外还储藏了数量可观的立法工程，这说明文
11、山各族人民群众的立法需求很迫切。但是，我们也应当看到，立法是政治性、专业性、理论性、针对性和实践性都很强的工作。张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上就明确指出，行使地方立法权要“蹄疾而步稳，不能搞立法“大跃进，要立足自身实际，坚持在地方特色上下功夫，在有效管用上做文章，确保立法质量。因此，扎实推进文山州行使地方立法权工作，是法治文山建设的一件大事，责任重大。我们一定要按照省委和省人大常委会及其州委的要求，增强责任感使命感，充分发挥人大及其常委会作为权力机关、立法机关的职能作用，尤其是要充分发挥好立法的引领和推动作用，为落实好“四个全面战略布局和文山实现跨越式开展提供强有力的支持。 二、
12、培训的启示 根据新修改的立法法第72条规定，XX省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2023年11月26日决定依法授权XX市和昭通、曲靖、玉溪、保山、丽江及临沧等七市人民代表大会及其常务委员会自2023年3月1日起制定地方性法规。由此，文山成为全省八个民族自治州唯一获得行使地方性法规立法权的自治州。这样一来，文山州不仅具有自治州民族立法权，还可以行使地方立法权，同时获得了两份立法权（简称：双立法权）；也就是说从2023年3月1日起，文山州人民代表大会及其常务委员会不但有权制定自治州条例和单行条例，而且还有权制定地方性法规。文山在今后的立法工作中，将坚持以民族立法为主，地方立法为辅的
13、原那么。那么这两个立法权的定义与程序有何区别。概括起来主要有两个方面： 首先，自治地方法规与地方性法规的定义与区别 （一）自治地方法规。它是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定的自治条例和单行条例。 （二）地方性法规。它指的又是地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和公布在本行政区域范围内实施的标准性文件。 （三）文山州制定的自治州自治条例和单行条例属于自治地方法规之列；但又与一般的地方法性法规有五点区别。 一是立法权限有区别。法律具体规定了省、直辖市等权力机关可以根据本行政区域
14、的情况和实际需要制定公布地方性法规，但有一个前提条件即不得和国家宪法、法律、政策相抵触，也就是说地方性法规无变通权。而法律那么明确规定了对自治地方制定自治条例和单行条例没有预设这个前提条件，也就是说可以根据自治地方实际需要行使变通权。 二是立法的范围有区别。地方性法规仅限于新修改的立法权授权的范围即对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；这个地方性法规立法不能变通，只能对上位法进行补充规定及细化。而自治地方法规立法的内容广泛，涉及政治、经济、文化等各个方面；尤其是这个自治地方性立法可以（根据自治地方的实际需要报经上级党委及人大审批后）对国家有关法律的规定进行变通。
15、三是产生的方式有区别。地方性法规立法权仅在自治州人民代表大会及其常务委员会，经省人大常委会授权即可行使。而自治地方法规立法的直接目的是为了使自治地方更好地行使自治权，更好地实施民族区域制度，立法权只属于自治州人民代表大会。 四是批准的程序有区别。地方性法规只要经本级人民代表大会或其常务委员会通过，经省人大常委会批准即可生效。而自治地方法规却需要上报省委及省人大常委会等权力机关批准后才可生效。 其次，文山州制定自治地方性法规和地方性法规的程序。 1988年，XX市第八届人民代表代会根据宪法和民族区域自治法规定，制定了XX市自治条例。从xx年至今，文山先后新制定了森林和野生动物类型自然保护区管理条
16、例及农权产权抵押贷款条例等18部单行条例。在制定这些条例中，始终坚持严格的工作程序、党内报批程序和法定程序。以上条例的有效制定，不仅为文山的立法探索了成功的方法和途径；而且还为管理、保护及开发和利用资源提供了法制保障。从而全面助推了全州产业开展、景区提升、生态保护、文化和社会事业的有效管控。与此同时，还在xx年，为便于在制定条例和修订条例时更好地遵守相关程序，并总结文山州二十多年来特别是州十二届人大常委会以来制定和修订条例的成功经验，州人大常委会在州委的坚强领导下，制定了XX市人民代表大会常务委员会制定条例起草方法。该方法标准了条例制定过程中的立法工程征集、规划及方案编制、工作程序、党内报批程序和法定程序以及绩效评