1、请愿权理论和制度比较研究 2022年2月13日15：54杜钢建 请愿权没有制度保障，是中国大陆现行宪法的众多缺点之一。这一缺点在1999年3月进行的修宪中仍没有涉及。在中国大陆，民众的请愿意识已明显增强。1999年4月flg弟子为要求XX省公安局释放flg成员，在北京请愿，就是典型的一例。请愿活动秩序井然，要求坚决，令政府上下大为震惊。因此，如何在制度上 保障请愿权，已成为刻不容缓的课题。无论在西方还是东方，请愿权都是一项古老的权利。在不同时代和不同社会制度下，请愿权的内容和范围有较大的区别。随着时代进步和社会开展，请愿权的内容和范围不断得到丰富和扩大。 请愿权在根本人权体系中占有重要的位置。
2、请愿权既是一项表现自由权，又是一项参与治平权。每一个人在法律共同体中都有权利向有关机构表达自己的愿望； 对于共同体事物和有关事项，享有要求有关机构受理和答复请愿的权利。在近现代社会，请愿权是国民行使和实现国民主权的一个重要方式。请愿权还是一项重要的和平抵抗权。在现代法治社会中，和平抵抗运动主要表现为请愿运动。加强请愿权理论研究和制度建设，对于未来中国的开展有着重要意义。 一、请愿权的性质和意义 正确认识请愿权与言论、集会、结社、游行、示威、罢工等自由权利的关系，有助于充分理解请愿自由权的特殊意义和特定价值。 阻碍请愿自由权意识开展的思想原因之一是现代社会许多人认为请愿属于具有封建色彩的观念。既
3、然公民在现代社会已享有言论、集会、结社、示威、游行、罢工等自由民主权利，就没有必要强调请愿自由。国民既然是主权的拥有者，就无需降格向国家机关请愿。此种观点实际上产生于对请愿自由权概念的误解。在封建国家，臣民固然需要享有请愿权。在现代民主社会，国民同样需要享有向国家机关请愿的权利。在任何一个组织化社会中，无论其民主化程度多高，全体成员不可能参与每一项共同体事物的处理。管理专职化趋向决定公共机关的存续及其与民意的距离。请愿权的行使有助于缩短公共权力与民意的距离，并有助于克服公共权力异化的趋恶现象。无论在古代，还是在近现代社会，请愿都是民众表达意愿的根本方式之一。请愿自由权在根本人权体系中的特殊地位
4、和作用是其它根本自由和权利所无法替代的。 请愿权与诉愿权的共同之处在于均为宪法所规定的公民权利，且均须具备书面形式。二者的主要区别在于：一，请愿的当事人在法律上通常无特定限制，国民对有关国家政策、人权保障和公共福利等问题均可向有关机关陈述希望，请求为一定行为或不行为。诉愿的当事人在法律上通常有特定限制，主要是权利受害人。二，请愿的事项范围在法律上通常无特定限制，请愿所涉事项范围广泛之至。诉愿事项范围在法律上通常有特定限制，主要是针对具体行政处分提出的。三，请愿一般没有期限和管辖限制，何时提出向谁提出通常有请愿人自己决定。诉愿在法律上有严格期限，且有管辖等级限制。 请愿对被提出机关有无法律拘束力
5、问题，在学术界还存在模糊认识。过去一般人都认为请愿的被提出机关没有必须受理的法律义务。而诉愿对于被提出机关那么有法律拘束力。诉愿依法提出后，被提出机关必须受理，且须作出裁决。随着请愿权意识的增强，请愿既然是一项根本权利，就应当成认请愿只要依法提出，对于被提出机关就有法律拘束力。请愿权包括获取答复或处理决定的权利。被提出机关有义务向请愿人通告处理结果并适当说明理由。此为请愿权不同于一般自由权的最重要特征。早在先秦时期，管子就强调指出：请入而不出谓之灭。民间有请愿或陈请时，政府应当及时答复。请入必出是请愿制度的重要原那么。为保证请入必出原那么的实现，就需要对请愿审理期限、方式等程序问题作出明确的法
6、律规定。 对于请愿审查期限，法律上应当明确规定请愿受理机关必须于每月假设干日审查请愿案件。请愿提出后，受理机关应在特定期限内审查完毕，不能允许拖延不理。 关于请愿审查方法，审查机关对于一些重大的请愿应当给予请愿者以充分说明请愿理由、目的和宗旨的集会。请愿审查过程应当尽可能保障请愿者的听证权利，更多的采取以听证会的方式审查重大请愿案。听证会不仅应保证请愿者代表到会，而且必要时要求请愿所涉及的有关行政当局到会，实行交互论辩审查方法。 向议会的请愿，即使是在闭会期间，也应得到及时的审理。议会应当设立受理请愿的常设机构。此机构在议会被解散期间也应承担受理义务，为下界议会审查工作做准备。 向行政机关和法
7、院提出的请愿，被提出机关均应按照特定的审查程序进行审理和作出答复。过去，法院以司法独立为由不受理请愿的做法在西方一些国家也已发生变化。中国古代司法官员接受书面请愿和拦路诉求申请的做法有利于请愿人直诉愿望或直陈意见，可为现代请愿制度所借鉴。现代巡回法院制度的设立虽为便于公民所使诉愿权，但如能同时为请愿权的行使提供方便，那么会发生更大的作用。 请愿虽然也是思想言论的表达，但此种权利与一般思想言论自由、学术自由和出版新闻等自由的区别在于请愿是向特定机关提出的，它产生受理机关受理和答复的义务。而一般思想言论自由、学术自由、出版新闻自由等不具有此种性质。如果公民的某种愿望或意见只是表达出来，而非向特定国
8、家机关提出，那么有关国家机关不负有审理和答复的义务。请愿权的特殊意义就在于请入必出，请愿人不仅要向有关机关提出请愿的途径和时机，而且享有被提出机关给予审理和答复的权利。 现代社会的许多问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利开展、教育改革等都需要公民通过积极行使请愿权来表达意见和参与决策。对于一般言论意见的表达，国家机关可以理会，也可以不理会。但对于公民依法提出的请愿，有关国家机关非理不可。通过请愿活动，公民和群众可以越来越广泛地直陈意愿，参与国事。请愿权作为一些重要的民主参政权已经越来越受到更多人们的重视。建立现代请愿制度成为衡量一国宪政民主开展状况的重要尺度。请愿权制度与诉愿权制度相
9、比较，在保障人权和开展民主方面具有更为积极的作用。建立现代请愿制度应当是我国宪政开展的重要任务之一。 二、请愿权与国际人权法 在国际人权法上，成认请愿权是一项根本权利并予以保障，主要是第二次世界大战以后的事情。 1945年联合国宪章第十三章有关托管理事会的规定中涉及保障请愿权的问题。该宪章第87条关于大会及托管理事会的职权规定会同管理当局接受并审查请愿书。该条规定是针对托管地而言的。联合国宪章还未明确请愿权为一项根本的人权。联合国所受理的请愿主要还是来自托管地的请愿。当时非托管地的请愿问题还未引起重视。然而，没想到作此规定后，托管地和非托管地的请愿书如雪片般飞来，审查请愿成为联合国的一项重要任
10、务。由于请愿件数太多，许多请愿都未 能得到及时审查。最后大会于1950年作出决议，强调请愿权是一项根本人权，并相应了加强了请愿受理机构的设置，成立专门审查委员会。1 1948年世界人权宣言没有提及请愿问题，也未明确规定请愿权是一项根本人权。然而，该宣言的最初草案第58条曾规定：人人享有以个人或他人共同的方式为苦情救济而向本国政府或联合国提出请愿的权利。2虽然后来的正式文本没有采用此条 规定，但是不能由此推断说世界人权宣言不保障请愿权。根据联合国人权司前任司长约翰汉弗莱（john hamphrey）的解释以及国际法学者的共识，请愿权可以从世界人权宣言有关意见及表达自由等条款中推出。尽管这样，不能
11、不成认世界人权宣言中有关条款本应该更好地拟定。正如汉弗莱所指出，宣言有一些重要的遗漏，其中包括应受司法审判的权利、在国家一级的请愿权以及向联合国请愿的权利。3 世界人权宣言在请愿权问题上的疏忽后来由1966年公民权利和政治权利国际公约任意议定书作了局部弥补。议定书规定，联 合国人权事务委员会负责接受并审查个人声称因公约所裁任何权利遭受侵害而为受害人的来文。但该议定书仍未明文规定请愿权为一项根本人权。并且对来自个人的申请还限定须先运用国内补救方法，在国内补救方法悉已援用无遗的情况下才予以受理。 1970年联合国经社理事会通过的1503号决议被认为规定了是请愿权的权利。该决议比上述议定书前进了一大
12、步。根据上述议定书，请愿权利仅仅适用于参加公约的国家的个人，而且只可以控告其本国。根据1503号决议，个人可以直接向联合国人权委员会请愿，不限国度。但此种请愿只是陈述性的，而非求助性的。陈述性请愿只是为了说明情况，说明某国存在一贯的大规模侵犯人权的事实，换言之，1503号决议所涉及的请愿者还只是提供情况者，而非有权要求救济的当事人。1503号决议所认可的还不是完全的个人请愿权。 1965年消除一切形式种族歧视国际公约实际上起到了规定个人请愿权和国家受理请愿书的义务的作用。根据该公约第14条规定，缔约国须在其本国设立或指定一主管机关，负责接受并审查权利受害者的个人或个人联名提出的请愿书。请愿人未
13、能从主管机关取得补偿时，有权于6个月内将此事通知消除种族歧视委员会。 委员会应参照缔约国及请愿人提供之全部资料，审议来文。委员会倘有任何意见或建议，应通知关系缔约国和请愿人。委员会应于其常年报告书中列入此种请愿来文之。该公约不仅规定了个人请愿权，而且还认可集体（民族）请愿权。根据该公约第15条规定，绝不限制殖民地国家或民族独立宣言之目标获致实现前此等民族之请愿权。消除种族歧视国际公约的意义在于为后来一些人权法文献的制定确立了请愿权模式。如公民权利和政治权利国际公约任意议定书再次明确成认人民的请愿权利以及受理请愿的专门审查委员会制度。 在区域性国际人权约法中，较早规定请愿权制度的是1950年欧洲
14、人权公约该公约第25条规定，欧洲人权委员会得受理由于缔约一方破坏公约所规定的权利因而受害的任何个人、非政府组织或个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉。有关国家不得妨害申诉权利的行使。第26条规定国内救济原那么；第27条规定不能处理的申诉；第28条规定请愿的审查；第29条规定请愿受理后的组织安排；第3031条规定委员会报告的提出和通知事项。1985年欧洲人权公约：第八议定书对公约第2830条有关请愿申诉处理的规定作了补充和修改，加强了人权委员会的审查权限和程序。 1969年美洲人权公约第44条规定任何个人或群体，均可向人权委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。第46条规定接受
15、请愿书的条件，诸如国内救济原那么、提出期限、请愿事项的独立性、请愿书要求等。第47条规定不予接受的请愿。第4851条规定请愿审理和报告程序。同欧洲人权公约相比较，美洲人权公约有关请愿制度的规定更为详细和完备。特别是考虑到有的国家国内立法没有提供正当法律程序来保护据称已被侵犯的权利，或声称其权利被侵犯的一方一直拒绝给予国内法律规定的补救或被阻止竭力进行各种补救等情况，美洲人权公约为请愿人提供了更为充分的请愿途径和时机。而欧洲人权公约那么没有考虑到这些情况，片面强调国内补救原那么，只有在一切国内补救方法用尽前方可受理请愿。 1981年非洲人权和民族权宪章第5659条专门规定非洲人权和民族权委员会受理请愿书的条件和程序。不过，同欧洲人权公约和美洲人权公约相比较，非洲人权和民族权宪章在请愿程序方面的规定过于粗简。特别是在不予受理的理由方面，非洲人权和民族权宪章的规定过于宽泛。如规定请愿书不是用毁谤的语言写成，直接攻击有关国家及其机构或者直接指向非洲统一组织（第56条第3款）。何谓直接攻击。请愿人对某国侵犯人权现象必然会在请愿书中予以批判和谴责。如以直接攻击为由不予受理，恐怕许多有关人权的请愿都会被排除在外。在不予受理的理由方面，美洲人权公约和欧洲人权公约均未限定请愿书的语言性质和矛头指向，而主要强调事实根据。对于显然根据缺乏或匿名的请愿那么不予受理。同欧洲和