1、征管税收调研报告 随着改革开放的深入和社会主义市场经济的开展，我国的税收征收管理体制和运行机制先后经历了三次大的变革，初步建立了适应社会主义市场经济开展要求的税收征管新格局，根本适应了税制调整与完善的要求。但由于受多方面因素的制约，在基层征管实践中一些深层次矛盾和问题还没有得到彻底解决。这些问题不仅影响人们对改革的总体认识，而且在一定程度上制约改革的进一步深化，影响新征管模式优势的发挥。如何应对和处理改革中的矛盾和问题，是解决下一步深化征管工作改革的重要前提。笔者谈一谈这方面的粗浅认识。 一、我国税收征管改革的简要回忆 自二十世纪80年代起，我国税收征管改革经历了三次大的变革：一是推行“三别离
2、税收征管模式的变革。从1988年实行税务机关内部征管、检查二别离到分税制前税务机关实行征、管、查内部三别离，初步实现了方案经济时代税收征管“粗放型的管理模式到市场经济条件下的“精细型管理模式的转变；二是推行“以纳税申报和优化效劳为根底，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查模式的变革。1995年，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化效劳为根底，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新模式，1997年全国税务系统全面推行了这一新模式，它历史地实现了由传统的“管户制向“管事制征管模式的转型；三是目前仍在进行中的以税收信息化为支撑的税收征管改革。以2022年底召开的全国税务工作会议为重要标志，我国
3、税收征管改革进入了一个新的历史时期。全国各地以大力推进信息化建设为支撑，积极开展了新一轮以信息化加专业化为主要内容的税收征管改革。随后，国家税务总局又提出要建设全国统一的税收征管信息系统，以实现信息化为根底，建立以专业化为主、综合性为辅，流程化、标准化、分工合理、联系紧密、相互制约的征管工作新格局。目前，新一轮征管改革在有些地方已经初步到位，取得了阶段性成效。 十多年来我国税收征管改革在不断探索、逐步开展和完善过程中，取得了显著成绩： （一）征管改革和税收收入增长同步前行，互相促进 我国的征管改革不但实现了与税收收入增长同步前行，而且在一个较长时期内实现了收入高速增长，尤其是在1994-199
4、8年间，我国工商税收每年平均增收近202300亿元，年均增长27.53，年均递增18.91。收入的持续增长又为征管改革提供了较为宽松的环境，使之能不断地深化和完善。征管改革同收入增长之间互相促进，形成一种良性循环。 （二）税收征管方式实现了根本性转变。 主要表现在。变专管员管户制为管事制，变“保姆式上门征税为纳税人自觉申报纳税，变全职能的粗放式管理为专业化的集约式管理，变传统手工操作为计算机处理，税收征管在信息化、专业化、现代化建设上取得了显著成就。 （三）税收征管手段日益现代化。 伴随着征管改革的不断深化，计算机在税收征管领域的应用和推广已有2023多个年头。计算机在征收管理中的广泛应用，冲
5、击了传统的税务专管员制度，形成了一个崭新的税收征管运行机制。目前全国已有60%以上的县级税务机关、75%以上的纳税人、75%的税款纳入计算机网络管理，金税工程进展顺利，整个国税系统的四级网络开通，增值税交叉稽核、发票协查、防伪税控开票系统正常运转。税收征管手段质的变化，使税收征管进入了一个新阶段，税收工作的效率得到显著提高。 （四）税务稽查打击力度得到了加强。 税务稽查机构普遍建立，稽查人员素质不断增强，各项稽查制度日臻完善，选案、检查、审理、执行相互别离、相互制约的工作机制逐步形成，税务稽查的打击力度不断加大。 （五）征管质量和效率有了明显提高。 集中征收的格局初步形成，多元化申报方式逐步推
6、广，税收政策更加透明公开，纳税效劳进一步标准优化。全国税务系统逐步建立起了征管质量考核体系，初步实现了从单纯考核收入任务向收入任务与征管质量双重考核的转变。 二、当前税收征收管理中存在的主要问题 我国的税收征管改革虽然取得了显著的成效和突破性进展，但由于受到我国生产力还比较落后、法制化程度还比较低、整个社会和国民经济的管理水平还不够高等客观条件的制约，再加上有些地方急于求成，对税收征管改革缺乏有力的宏观指导和组织协调，或者过分强调征管改革的模式化，或者片面理解新税收征管模式的涵义等主观原因，新建立的税收征管机制在实际运行中还存在着一些矛盾和问题，特别是“疏于管理、淡化责任的问题在某些地区还比较
7、突出。主要表现为： （一）计算机的依托作用不能有效发挥。现行征管模式依托计算机进行税收管理，而计算机的运用是以信息准确、全面为根底的，涉税信息资料的采集和分析应是整个征管活动的根底。近年来，各地的信息化建设虽然步子大、速度快，但仍存在很多问题：一是各地使用的应用软件不统一，如我省虽使用全省统一的征管软件，但网上申报应用软件却由各省辖市局自行开发，不符合一体化建设的总体要求，造成运行本钱居高不下；二是综合利用信息化技术的能力还不够强，应用水平还不够高，信息化很大程度上仍模拟手工操作，信息以纸质传输为主，造成征管各环节信息不畅；三是与工商、银行、海关、财政、统计等部门还没有实现网络连接和信息共享，
8、涉税信息的采集不充分、不及时，表达不出现代信息技术的优势。 （二）税收征管的业务组合衔接不畅。机构关系尚未完全理顺，税收管理权被分散在各个职能部门，机构间职责范围难以划分清楚，机构重叠、职能交叉，工作分配环节多，无增值的管理环节多，造成信息传导不畅，信息衰减和失真；征收、管理、稽查三个系列之间界限明显，信息相对封闭，协调配合能力弱，衔接不畅。 （三）税源监控管理乏力。新的征管模式最大的特征是由管户变为管事。集中征收后，并未根据信息化要求，采取现代化的税源管理措施。在这种情况下，基层征收人员与纳税户之间的直接接触大大减少，根本上处于被动受理的状态，税收信息来源渠道窄，且对有限的税源信息利用不够，
9、致使税务部门对纳税户数、纳税人根本情况、税源结构及变化趋势底数不清，情况不明，税源监控管理乏力，弱化了税收征管根底。 （四）税收的效劳成效有所削弱。现行税收征管机制运行中既有缺乏管理力度、税源不清的问题，也存在对纳税人效劳不到位的问题。税务机关的优质效劳一定程度上停留在外表的微笑迎送上，没有从实质上方便纳税人办理涉税事项，简化办税流程，提高办事效率，提供优质效劳。最突出的就是纳税人到税务部门办理涉税事项环节过多，程序复杂，要多头跑、屡次跑，重复报送资料，呈单点对多点的状态；税务部门需要调查核实的事项分散在不同的部门和岗位，要多头找、屡次找，呈多点对单点的状态。 （五）税收征管流程缺乏制约化管理
10、。现行征管流程，存在制约不够、监督不力的问题，未能有效地对征管流程进行全面的质量控制，征管模式在运行中往往会出现偏差。主要原因是，基层分局虽已把征收和稽查别离出来，但仍然是综合管理，专业化分工深度不够；对管理环节的制约仍然靠层级审批，没有形成过程控制。 （六）重点稽查达不到预期效果。新的征管模式强调重点稽查、以查促管，实际的效果却不尽如人意。原因主要有三：一是由于管理缺位，征、管、查协调不力，至使对纳税人情况不能全面掌握，税务稽查部门仅靠报表的外表数据和举报提供的情况，很难抓住重点，查案的针对性和准确性都相对降低。二是目前各种管理措施不到位，纳税人违法风险本钱低，再加上纳税人对税法的自觉遵从度
11、还较低，造成偷税面很广，稽查工作往往顾此失彼，处于被动局面，达不到稽查的威慑作用。三是稽查体系内部的“选案、检查、审理、执行四环节存在相互扯皮问题也在一定程度上影响了稽查的工作效率。 （七）征管质量考核还不能真实反映征管水平。有些征管考核指标标准制定过高，超越了税收工作的实际，科学的征管质量考核体系还未真正建立起来。基层征管部门在考核中处于被动应付状态，为取得好的考核成绩，对列入考核的工作内容较为重视，没有列入考核的那么不问不管，外表性工作做得多，加上受税收任务压力大等原因的影响，很难从真正意义上做到全面提高税收征管质量。 上述问题的存在，严重制约着新征管模式效用的充分发挥，影响着征管质量和效
12、率的全面提高，亟待采取切实有效的措施加以解决。在征管改革没有完全到位，新的征管运行机制尚未有效运转起来的情况下，需要继续深化税收征管改革，进一步提高新征管机制的运行质量和效率，确保税收征管改革整体目标的全面实现。 三、进一步深化税收征管改革的思考 税收征管改革是一项复杂的系统工程，实践中出现一些矛盾和问题是符合事物开展规律的。我们只有在深化税收征管改革中不断认识问题，解决问题，尊重税收征管的客观规律，才能探索出一条由繁到简，提高征管效率的新路，才能尽早实现改革的目标。 （一）以信息化建设为重点，提高税收征管的科技含量 1、进一步实现征管信息的集中处理。集中征收是征收场所相对集中和信息高度集中的
13、有机统一，而信息的集中处理是税收信息化建设的核心所在。只有实现信息的集中处理，才能把分散、孤立的各类信息变成网络化信息资源，拓展信息数据应用广度和深度，满足管理、决策层的需要；只有税收征管的信息高度集中，征收与检查的职能才会从分局或所调整、集中到县局或市局，基层单位才会不再承担征收与稽查的职能，而是专司管理。这样，职能和责任也才会更为明确。当前，要把握好两个重点：一方面依托信息技术和网络传输，加快建立以网上申报为主体的多元化申报方式，使纳税人足不出户，就可以实现跨区域的纳税申报，从根本上解决纳税人屡次跑、重复跑的问题；另一方面进一步提高征管软件应用准确度，在以县（市）为单位实现征管数据集中处理
14、的根底上，努力向横向拓展，逐步过渡到以市为单位的集中处理，实现征管信息的上下畅通。 2、全面提高税收征管信息的管理和应用水平。一是要采取严密措施，防止涉税信息失去真实性和时效性。要提高信息资源的平安性，建立和完善税收信息采集、处理、传递、应用等方面的平安管理制度和技术措施，防止系统网络遭受计算机病毒、黑客的侵犯和机密信息的泄露；二是在运用计算机自动控制征管业务流程的根底上，加快计算机辅助决策系统的开发，充分运用网络实时传输的优势，加强对经济税源的监控、预测，提高信息数据和网络资源的使用效益。 3、逐步标准软件的开发与应用。随着金税工程与ctais征管软件的整合，国际互联网的广泛普及、电子商务的
15、蓬勃开展以及国民经济信息化、政府公众信息网进程的加快，税收信息化应用的广度和深度必将进一步提高。因此，软件的开发应用要牢固树立“一盘棋的思想，加快推广应用全国统一征管软件的步伐，最终到达全国使用统一标准的，覆盖征收、管理、稽查各环节的，集征收、监控、考核、决策于一体的税收信息管理系统，实现软件功能的全面、标准和兼容。各地在一定时期内需要自行开发特殊软件的，也要与全国统一软件匹配、共享。只有逐步统一和整合各个税收信息处理系统，才能发挥出税收信息化管理的综合效益。 （二）运用现代管理科学理念，优化税收征管组织形式 税收征管组织是否科学、合理，是否适应信息化建设的要求，直接决定着税收征管的质量和效率。优化税收征管组织形式是税收征管信息化的客观要求，也是税收信息化建设的根本内容之一，没有税收征管组织的现代化，信息化的优势就无法充分发挥。因此，进一步深化征管改革，应在充分考虑信息技术支撑的条件下，按照信息流相对集中和职责明确的原那么，对基层征管机构进行全面整合，减少执法主体的数量和审批环节，归并一些职责交叉、业务单一的部门，将有限的人力资源用于专业化管理和基层征管一线，建立起扁平式的组织管理结构。研究说明，扁平式的组织管理结构，可以减少税收管理的纵向层次，加大管理的横向宽度，拉近管理的距离，实现平面的专业化分工，从而增强税务机关的应变能力，使税务机关对外界的反响时间缩短至最小，