1、党 政 研 究.基金项目 国家社科基金项目“乡镇干部权力关系化运作的结构剖析与政策调适研究”（）作者简介原贺贺，江西财经大学财税与公共管理学院讲师，硕士生导师，博士，江西 南昌。笔者分别于 年 月 日 日在广东、年 月 日 日在河南、年 月 日 日在贵州等地围绕村级组织负责人“一肩挑”推行情况开展调研，访谈对象主要为当地县委组织部副部长、乡镇党委书记、村党支部书记（文中简称“村支书”）以及相关群众等。规避风险导向下乡镇政策执行的逻辑指向 以 县村级组织负责人“一肩挑”的推行为例原贺贺 摘要 与规避责任有所不同，规避风险以更加积极的态度承担责任，不仅要规避政策内的责任风险，还要提前防范政策外的社
2、会治理风险。乡镇一级作为国家与乡村社会的组织接点，其治理效能关乎公共政策的实现效果。在新的时代背景下，乡镇十分注重规避风险。村级组织负责人“一肩挑”政策的推行是顶层设计和社会需求共同作用的结果，在基层政策体系中具有代表性，其中的乡镇治理逻辑具有一般性。在规避风险导向下和“强要求 逆约束 弱激励”的制度约束下，县下辖乡镇在实践中不仅创新性地探索形成了“一上一下”模式、重新选派模式、悬置模式，同时还面向村干部积极开展政策动员，并通过因地制宜地为村庄选派党建指导员等方式，化解了潜在的村庄治理问题，规避了政策任务失败的风险，实现了政策的公共价值，提升了基层治理效能。在基层治理体系现代化的推进过程中，乡
3、镇要充分吸纳规避风险逻辑所带来的积极要素，同时应注重对其不断调适。关键词 基层治理现代化；农村基层党建；规避风险；村级组织负责人“一肩挑”中图分类号文献标识码文章编号 （）一、文献梳理与问题提出推行村级组织负责人“一肩挑”，有助于加强党对农村工作的领导，充分发挥基层党组织的积极性，规范村庄治理秩序。年上半年，借助和乡镇党委同步换届的契机，各地同步推行了村级组织负责人“一肩挑”工作。从实地调研情况来看，截至 年年底，绝大多数地方都顺利完成“一肩挑”任务，但还有一小部分地方因各方面原因，“一肩挑”条件还不够成熟，因此相关工作还在逐步推进当中。年 月，中共中央、国务院印发的 关于加强基层治理体系和治
4、理能力现代化建设的意见 指出：“积极推行DOI:10.13903/51-1575/d.2023.02.002村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）两委班子成员交叉任职，注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人。”在抓党建促乡村振兴过程中，各地在村级组织负责人“一肩挑”的基础上，进一步推动两委干部交叉任职，积极推动党组织书记担任其他组织负责人，有力推动村级治理工作。全面推行“一肩挑”有助于消除村“两委”矛盾并提升治理绩效，有助于加强党对农村工作的领导，有助于推动乡村治理体系和治理能力现代化。但是，村级组织负责人“一肩挑”也可能面临人才匮乏、监督乏力
5、、群众有疑虑、干部有意见等多重实践困境。甚至有研究表明，当“一肩挑”政策执行发生偏差时，将有可能引发挤压村庄自治空间、影响国家整合能力、“利益受损者”抗争等政策风险。因此，在村级组织负责人“一肩挑”推行过程中，应注意区域差异、制定职责清单、完善监督机制、规范权力运行，尤其厘清“一肩挑”和村民自治的关系，不能销蚀村庄治理的自主性。随着基层治理的权责边界不断清晰，县乡之间的责任关系逐渐由“保护型责任体制”向“分立型责任体制”转变。曾经，地方政府之间常常互相配合共同应对上级的监督和考核。现在，县乡两级权责更加清晰，主体责任更加明确，即需要承担各自相应的责任。但是，本研究中所探讨的避险与已有研究中的避
6、责有所区分。其一，治理目标不同。避责是指基层各治理主体采取诸多策略规避科层制体系中由职位带来的直接责任和潜在责任，旨在规避政策实施过程中的责任风险。避险除了要规避政策执行过程中的责任风险还要进一步防范政策执行后可能引发的社会治理层面的风险。其二，治理策略不同。避责的策略包括模糊化、示弱、局部空转等，这些均为消极治理方式。避险则是充分发挥积极性、主动性、创造性，敢于负责、勇于担当、善于作为，以适应新时代发展要求的治理方式积极履责。其三，治理工具不同。避责主要是借助科层制中下级的执行权优势进行反向避责，意在把责任边界模糊化。避险则积极地借助政治、行政、伦理等动员工具开展工作，意在实现上下级共赢。其
7、四，治理结果不同。避责往往会引发规则执行选择化、干事创业消极化等后果。避险不仅能够实现政策预期效果，还将带来多重积极的政策溢出效应。村级组织负责人“一肩挑”政策在基层政策体系中具有代表性，乡镇一级在该场域中的行动逻辑具有一般性，然而当前研究的关切点在于“一肩挑”本身的实践评价，缺乏跳出“一肩挑”政策本身的学理分析，对“一肩挑”政策推行中的一般性基层治理逻辑还有待深入探讨。因此，本研究借助案例研究法，以 县的村级组织负责人“一肩挑”为场域，解构村级组织负责人“一肩挑”的政策过程，提炼乡镇的避险指向，分析避险逻辑背后的问题成因，尝试回答乡镇一级如何规避风险、规避哪些风险、为什么规避风险三个问题。二
8、、村级组织负责人“一肩挑”的政策过程 年，村居选举制度由以往的“三年一换届”改革为“五年一换届”，以此实现村居换届选举与各级政府换届选举同频。近年来，村级组织负责人“一肩挑”始终在探索和推行，年前后较之以往各地推行的范围更广、程度更深。（一）村级组织负责人“一肩挑”的政策解读自 中华人民共和国村民委员会组织法 试行以来，村级组织负责人“一肩挑”便作为一种化解“两委”矛盾的方式被不断试验。尤其是 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知 提出“四个提倡”之后，“一肩挑”便开始被各地所倡导。国家政策的范式变迁总体上，国家关于村级组织负责人“一肩挑”政策呈现出
9、“提倡式”“推动式”“全面推行式”“积极推行式”的变迁范式。年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知 提出：“提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选”。随后，年民政部印发的 关于做好 年村民委员会换届选举工作的通知、年中共中央组织部、民政部印发的 关于认真做好村党组织和村民委员会换届工作的通知 以及 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 关于加强和改进村民委员会选举工作的通知 均沿袭了“提倡”的表述。因此，第一阶段提倡村级组织负责人“一肩挑”。年中共中央、国务院印发的 关于实施乡村振兴战略的意见 提出：“
10、推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。”随后，中国共产党农村基层组织工作条例 提出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”因此，第二阶段国家对村级组织负责人“一肩挑”较之前一阶段的支持力度更大。年中共中央、国务院印发的 关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见 提出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。”随后，关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见 提出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”因此，第三阶段全面推行村级组织负责人“一肩挑”，较之以往范围更广
11、、程度更深。年中共中央、国务院印发的 关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 提出：“在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞 一刀切。”因此，第四阶段支持各地积极推动村级组织负责人“一肩挑”，要求既要积极推动也要因地制宜。地方政府的政策要求面对中央的号召，地方政府做出了积极回应。年 月，县所在省委印发了关于贯彻 中国共产党农村基层组织工作条例 实施办法 的通知，其中第 条明确提出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村 两委 班子成员应当交叉任职。”通过两个“应当”，表明该省省委对于推进“一肩
12、挑”的支持态度。年 月，县所在市的市委组织部印发的 市村“两委”班子建设工作细则 提出：“本村没有合适人选的，上级党组织应从机关企事业单位中选派符合条件的年轻优秀党员担任村党组织书记”。该 细则 在推行“一肩挑”方面的要求与省委保持一致。年 月，中共 县县委印发 关于进一步做好村（社区）书记、主任“一肩挑”有关工作的通知，提出“能挑则挑，不要仅仅局限于非贫困村”的号召。年 月，中共 县委组织部印发了 关于切实抓好村（社区）党组织书记和村（居）委会主任“一肩挑”工作的通知，进一步细化了“一肩挑”干部的选人标准、选拔程序、岗位职责，明确了乡镇（街道）党（工）委书记负总责的责任机制，规划了“一肩挑”
13、推行工作的任务内容和时间节点。按照调研对象要求，本文所涉案例地名均做虚化处理，后同。（二）村级组织负责人“一肩挑”推行的基层图景 县是位于我国西南地区的典型农业县，下辖 个街道、个乡、个镇、个村（社区）。县绝大多数村庄属于传统的农业型村庄，青年人与老年人的“半耕半农”接续形态是普遍现象，县域范围内村庄空心化程度较高，因此由乡镇选派干部担任村支书的做法较为常见。在下述案例中，除月村的村支书是本村人外，坝村、杉村、杨道社区均由乡镇选派干部担任村支书。“一上一下”模式月村是 乡下辖的行政村，全村 人，外出务工 余人，分为 个自然村和 个村民小组，共有 名干部。年换届选举时，因原村主任政治觉悟高工作能
14、力强，乡镇党委便任命其为村支书并重新组织选举了村主任。按照制度要求，“一肩挑”干部应具备政治素养好、工作能力强、群众基础扎实等条件。因此，当村支书和村主任实力悬殊时，乡镇倾向于支持能力更强者，当村支书和村主任的能力相当时，考虑到村支书的政治素质往往会更好，乡镇倾向于支持村支书，因此，乡支持村支书“一肩挑”。“支书要是不行，我们也不可能推他，支书还是要更能干一些，你想想是不是这个道理。”但是，现任村主任也认为自己能够胜任“一肩挑”的工作，不同意乡镇的建议。于是，乡向 县汇报了月村的实际情况和工作难点，县县委研究了一套“一上一下”的工作方案，一并回应了此类问题。最终，月村顺利完成了“一肩挑”的推行
15、工作。“一上一下”模式是指，村书记和村主任一个“上”到“一肩挑”、一个“下”到副主任或者副书记。在 县的实际工作中，“一上一下”模式是“一肩挑”推行的主要模式，在 乡下辖的 个村庄、镇下辖的 个村庄、街道下辖的 个村（社区）中，分别有 个村庄、个村庄、个村（社区）采取了这种模式。重新选派模式当村支书和村主任中推不出“一肩挑”干部时，乡镇将采取选派干部或培养发展副职干部的办法。在 乡下辖的 个村庄、镇下辖的 个村庄、街道下辖的 个村（社区）中，分别有 个村庄、个村庄、个村（社区）采取了“重新选派”模式。坝村属于由乡镇选派干部下沉担任村支书，后来又进一步发展为“一肩挑”干部的模式。坝村是 镇下辖的
16、行政村，距离县城 公里，分为 个村民小组，全村共有 人。坝村的地理位置较为偏远，长期留村的人口不足一半，村民收入主要依靠外出务工，村庄的空心化程度较高，村庄党组织建设乏力，因此，乡镇为坝村选派了村支书，旨在发挥年轻干部的积极性，推动村庄党建事业，激活村庄治理活力。该村原村主任在调解纠纷、动员村民等具体事务方面的能力很强，但在数字化治理、党建工作等方面感到吃力，加之其年岁已高，因此对“一肩挑”的积极性不高。其他副职干部的综合能力还不够强，不符合“一肩挑”干部的要求。按照 中华人民共和国村民委员会组织法 的规定，坝村村支书的户籍虽不在本村，但其在村庄已住满一年，经村民代表大会表决同意其选举权后，坝村村支书被补选为村主任，最终坝村实现了“一肩挑”。“一般情况下，主任能行就尽量让主任上，这个村算是特例”。年 月 日，县 乡组织委员的访谈记录。年 月 日，县 镇组织委员的访谈记录。杉村采取了发展副职干部的办法。杉村也是 镇下辖的行政村，全村共有 名党员，设有 个党支部和 个党小组，下辖 个自然村和 个村民小组。现任“一肩挑”干部为 年毕业后返乡发展产业的大学生，于 年担任村副主任。年至 年期间，