1、地方政府的管理职能浅谈一、地方政府的社会管理职能1.地方政府是服务型政府服务型政府或曰公共服务型政府，是以提供公共产品、为人民服务为首要职责的政府。服务型政府的基本理念是以人为本，即以为民、利民、便民、富民为现实目标;以人民满意、社会安宁以及人的全面发展为价值追求。服务型政府的基本精神是公共精神，即代表公共意志、管理公共事务、维护公共秩序、保障公共安全。服务型政府的基本职能是满足公共需求，即为社会提供充足的公共产品，为市场竞争创造良好发展环境，为劳动者提供就业和保障，为公民生活提供高质量服务。“服务型政府”是与“管制型政府”相对而言的。管制型政府是计划经济条件下的政府模式，管制是计划的特征和需
2、要;服务型政府是市场经济条件下的政府模式，服务是在市场失灵领域社会对政府的公共需求。服务型政府有着与管制型政府完全不同的特点。概括说来，其区别主要在：管制型政府因偏好管制而往往导致过度管制，服务型政府则注重服务而辅之以必要管制;管制型政府是依靠行政审批实施管理而且重审批轻管理，服务型政府则通过便捷的服务进行管理而且重在提高公民的便利程度;管制型政府是以行政命令方式实施自上而下的单向规制型管理，服务型政府则根据社会需求调整政策，提供服务，实行双向回应型管理。地方政府的核心职能是服务。在政府的两大基本职能中，政治统治职能历来主要由中央政府行使，地方政府的主要职能是实施社会管理;在市场经济和民主政治
3、条件下，地方政府的社会管理职能，主要不是通过管制的方式，而是通过服务的方式来行使。因此，地方政府的核心职能是保证提供基本的公共服务;地方政府的改革方向是向公共服务型政府转型;地方政府的根本追求是为人民服务，使人民满意。如果说建设服务型政府是中国政府改革的基本方向的话，那么，这场改革理应是自下而上的改革，首先要通过改革，使地方政府成为服务型政府，成为人民满意的政府;因为公共服务项目大量的是由地方政府特别是基层政府提供的，为人民服务，人民首先感受到的是地方政府的服务，人民对政府公共服务的满意度，无论是在数量上还是质量上，首先是对地方政府的直接评价。2.服务型政府的社会管理职能在公共行政学的基本范畴
4、中，社会管理和公共服务都有广义和狭义之分。从广义上说，社会管理是对除政治统治之外的全部政府职能的概括，包括经济调节、市场监管和公共服务在内;目前我国官方文件中普遍使用的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项政府职能的提法是从狭义角度讲的。广义的公共服务是指广义的公共产品(包括服务)供给，所谓服务型政府就是使用的广义公共服务概念，即把政府的权力行使和活动范围严格限定在公共领域，把政府职能限定于提供广义的公共产品或公共服务上。换句话说，所谓服务型政府就是以服务的理念和服务的方式依法实施社会管理职能的政府。为了不致在概念上造成混乱，本文在论述中从众，采用通行提法，即使用广义的“公共服务”概念(这
5、是“服务型政府”概念得以成立的前提)和狭义的“社会管理”概念(这是“四职能说”得以成立的前提)。从狭义角度说，现代服务型政府的社会管理职能主要有四项建立法制基础;投资于公共基础设施;保护社会弱势群体;保护和优化环境。政府的社会管理功能的有效发挥是坚持全面、协调和可持续发展的科学发展观的基本前提。政府作为社会公共组织，其社会管理职能可以说是千头万绪;但最重要和最主要的是上述四项。在依法治国，建设社会主义法治国家的过程中，建立法律和制度基础，无疑是政府的最基本的职责之一。无论是政府依法行政还是社会依法自治，都必须有法可依;法制化的公共政策和公共制度供给永远是第一位的问题;而这是除立法机关和授权的政
6、府组织外，任何社会组织所无法提供的纯公共产品。投资于公共基础设施建设，是优化环境的重要方面，因而是服务型政府的基本责任。如道路交通、水电枢纽、排污防洪、垃圾处理、公园与城市美化等公共基础设施的建设，都是需要政府来投资的。虽然这些设施的消费在一定条件下可能会因部分的排他性而使私人组织也有投资的冲动，从而也可以部分地实现投资主体的多元化，但不能依赖于社会和私人的投资则是肯定的;即使由非政府组织投资，也必须由政府负责规划和界定产权。倾向于保护社会弱势群体和对穷人提供帮助，是世界上所有民主政府的基本特征。以为人民服务为宗旨的中国政府更应当将其视之为自己的神圣义务;坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋
7、，为处于社会最底层的普通百姓排忧解难办实事;特别是在社会主义初级阶段和市场经济发育尚不成熟的社会转型期，关注社会弱势群体的生活状态，保护弱势者和贫困者的基本权利不受剥夺和侵害，通过公共政策倾向、司法援助、社会救济、财政转移支付、社会保障制度以及扶贫开发等多项措施，为社会弱势群体和贫困阶层提供多方面的帮助和救援，从而保持政治稳定和社会公正，实现共同富裕和全面协调发展，是人民政府义不容辞的一项天职。社会全面进步的一个重要标志是人的生活环境的不断改善。因此，政府的一项重要社会管理职能就是保护环境并不断地优化环境。保护环境包括保护自然生态环境不被破坏和保护社会生态环境不致受损两个方面。保护并改善自然生
8、态环境，保持自然资源的合理开发和利用，是实现国家可持续发展的基本保证;也是全球治理对一国政府提出的治理要求。保护并改善社会生态环境，协调各种社会资源的合理配置和有效开发利用，不断优化包括政治生态、经济生态、文化生态在内的各种社会生态环境，是社会全面进步的重要环节，也是实现全面建设小康社会目标对中国政府提出的治理要求。上述四项社会管理职能的有效发挥，需要政府与社会的合作治理作基础;但作为公共产品的提供者，政府首先责无旁贷，特别是服务型的地方政府。二、中国地方政府履行社会管理职能过程中存在的主要问题社会管理即对社会公共事务的管理，是任何时代任何国家的任何政府都必须履行的基本职能。因为它是稳定、和谐
9、发展的社会所不可缺的。在市场经济条件下，外部性和非正义等“市场失灵”现象必然引发各种利益矛盾与社会冲突，需要政府通过加强社会管理来予以矫正;在经济和社会转型时期，为了保持良好秩序和社会稳定，从容应对各种突发事件和公共危机，更要求政府通过有效的社会管理来维护国家和民众的利益。政府的社会管理职能主要是通过制定并有效执行公共政策和公共法规，从而规范社会运行，化解社会矛盾，协调社会关系，维护社会公正来予以体现的。改革开放以来，我国地方政府在建立和发展社会主义市场经济体制的过程中，在改善和提高人民的物质生活方面，发挥了重要的作用，做出了积极的贡献。但在统筹经济社会协调发展，统筹各项社会事业的全面进步，提
10、高人民生活质量方面，还存在明显的薄弱环节和诸多问题。一些地方片面追求经济增长速度和GDP指标，造成盲目投资和大量低水平重复建设;一些地方不惜以浪费资源、破坏环境为代价来发展经济;一些地方官员更多关注的是财税上缴及招商引资数字，而忽视关系百姓生活及其切身利益的社会事业的发展等等。这与党的十六大提出的全面建设更高水平的小康社会的实现目标及十六届三中全会提出的“五个统筹”的发展思想还存在很大的差距。现择其要者分述如下：1.在统筹发展观上，地方各级政府更多关注的是经济生活内部各经济要素之间的统筹，很少将目光投注到经济与社会全面协调发展的统筹上。经济固然是社会的基础，但社会是由多种要素构成的复杂“有机体
11、”，并不仅仅是一个单纯的经济社会。经济增长不能代替社会发展，GDP指标不能替代反映社会发展总体水平的综合指标体系。在推动社会发展的生产力各要素中，人是最活跃的要素。统筹经济社会发展，首先要确立以人为本的理念，更多地关注与人的全面发展关系密切的卫生、教育、文化等项事业的发展水平，满足民众日益增长的需求，使最广大的人民群众特别是占人口80%的农民能看得起病，上得起学，打得起官司。这不是靠单纯地发展经济能解决的问题，而必须要通过卫生、教育、司法和社会保障体制改革和加大政府对此类事业的投入来不断地促进发展才能解决。目前，我国公共卫生保健支出占GNP比重为2.0%，比中等收入国家的平均水平低0.5个百分
12、点;而在一些落后的山区农村，医疗卫生条件甚至倒退到计划经济时期的“合作医疗”水平以下，农民因看病难改而去求神拜佛，搞封建迷信。我国公共教育支出占GNP比重上世纪末为2.3%，比低收入国家的平均水平低1个百分点;到去年底才与低收入国家的平均水平持平。我国的社会保障体系建设还停留在初期阶段，社会保障总支出占GDP比例为3.6%，而同一比例在英国是22.8%，法国是30.1%，德国是29.7%，瑞典是34.7%。时下之中国，虽然整体生活水平提高了，但下岗失业和看病养老的风险问题越来越困扰着社会底层广大人群的日常生活及情绪。而各级地方政府对此并没有像对待GDP问题那样予以足够的关注和重视。一些地方政府
13、只重视抓个体私营经济发展的先进典型，只问农民整体脱贫和人均收入增长情况，把解决“三农问题”简化为“抓票票”，并以此作为考核地方官员的主要根据;至于农民吃饱肚子后在想什么，有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎样搞来的，还有哪些问题得不到解决，等等，就很少过问，更甭说以此考核地方官员了。2.在管理的方式上，地方政府更多地是采用行政专制和经济处罚的手段，而且是自上而下地单向管理，没有建立起与社会主义市场经济体制相适应的以民主法制为基础的双向回应型社会管理体制。市场与社会是独立于国家权力之外的两种重要力量，它们有着与国家公共权力不同的运行机制，但同时又与国家有着千丝万缕的关系，这种关系集中表现为政府
14、必须履行的市场监管和社会管理职能上，而这两种政府职能的共同目标就是建立公共秩序。无论市场还是社会，其运行机制的健全和完善，都追求一种体现自由、民主、法治精神的公共秩序。就社会(主要是市民社会)而言，一个自主的社会的存在，是自由和民主的重要保障。在中国，所谓“社会转型”，就是由计划经济体制下形成的高度国家化了的社会，转向适应市场经济需要的具有相当自主性和自治性的，能够自我建设自我管理自我调整的，并能有效监督和影响国家决策与执行的健全的社会。这样一个社会的出现，是实现社会主义理想的重要方面;这样一种社会的塑造，要通过政府社会管理职能的不断改进和转变来达到。在这方面，地方政府和基层政府负有神圣的使命
15、。问题在于，许多地方政府特别是基层政府，在履行社会管理职能的过程中，依然秉持一种计划习气。不但在管理理念上无意于培植自由和民主精神，而且在实施具体管理的过程中，常常用简单粗暴驱逐着人性和理性;以专制手段扼杀着自由、民主和人权。譬如在政府管理的记录中，于城市屡屡发生的“处女卖淫案”和“强制性拆迁”案，于农村在在出现的“暴力计划生育”和“武力干涉种植”事件等就是明证。特别是在农村计划生育工作这项典型的社会管理职能的行使过程中，最能体现地方政府管理存在的行政专制作风和经济处罚特征：以罚代管，以罚代法;只要收到罚款，超生劣育两由之，毫无政策性和公共性可言。一些基层政府的执法人员，以最不人道最乏人性的方
16、式管理着最具人性最关人本的事务。其方法之简单，行为之粗暴，以及专制和处罚的过度，达到了无以复加、令人发指的地步：上房揭瓦、进圈赶羊，推车子、搬电视、拉粮食，大有鬼子进村了之势。如果说这些是极端的例子的话，那么，强行提供一些民众并不急需的有尝公共服务以及屡禁不止的“三乱”现象则是非常普遍的。一些政府部门的行政执法人员，特别习惯于也善于运用行政的(专制)和经济的(处罚)手段管理社会公共事务，而惟独不善于运用法律的手段实施管理;因为后一种手段会限制其自由裁量权。在行政手段中，审批发证又是最常见的管理手段;因为这种手段既专制(审批毫无民主可言)又经济(以收费代替制裁)，可普遍适用于对企业、社会组织和公民个人的管理，能“以不变应万变”且屡试不爽。审批发证验证换证再审批，成为一些政府部门行使职权的重要方式，这也是变“公共行政”为“部门行政”，导致部门权力利益化的主要原因。3.在抓发展这个执政兴国的第一要务上，一些地方政府往往把发展只