1、湖北省林木种苗执法工作存在问题及对策董梅，杨瑾蓉，郭胜华，王健（湖北省林业局林木种苗管理总站，湖北武汉430079）摘要：林木种苗是林业发展的基础和保障，也是持续推进生态文明建设的重要环节，实现林木种苗管理的法治化、规范化，对于保障种质安全具有重要意义。通过介绍湖北省林木种苗行政执法工作的基本情况，分析林木种苗行政执法管理及实施过程中存在的问题，从执法队伍建设、加强培训、创新执法和监管模式、法律化建设等方面提出了对策建议。关键词：湖北省；林木种苗执法；问题及对策湖北省人民政府办公厅关于加强林木种苗工作的实施意见（鄂政办发2014 42 号）湖北省人民政府办公厅关于深化种业体制改革提高创新能力的
2、实施意见(鄂政办发 2014 44 号)等文件，为全省种业和林木种苗行业发展保驾护航。2016 年省林业厅印发了 湖北省林业厅关于加强全省林木种苗工作的意见（鄂林规 2016 203 号），2021 年重新修订并发布了 湖北省林业行政处罚自由裁量权实施指导标准（鄂林规范2021 54 号），在公布的 74 项行政处罚中，涉及林木种苗违法行为的有 29 项。法律法规制度的完善，为行政执法工作提供了坚实有力的保障。1.2林木种苗执法管理机构情况自 2000 年 种子法 颁布实施以来，湖北省已逐步建立了较为完善的省市县三级林木种苗管理机构。据2014 年 湖北省林木种苗质量监督检验项目 的统计数据显
3、示：全省共建有林木种苗管理机构 86 个，其中全额拔款事业单位 29 个，差额拔款事业单位 21 个，自收自支 36 个，共有管理人员 1398 人，有执法证人员约700 人，取得授权或委托执法资格的种苗单位 59 个。2021 年底湖北省林木种苗管理站对全省林木种苗机构建设、人员配备、委托执法等情况进行了一次摸底调查，调查结果显示：全省共有种苗管理机构 80个，其中省级 1 个，市州级 16 个，县级 63 个；按机构性质划分，参公管理单位 2 个，公益一类 52 个、公益二类15 个、自收自支 11 个；全省共有林木种苗管理人员495 人，持有行政执法证 334 人。2014 年和 202
4、1 年数据对比见表 1。由表 1 可以看出，与 2014 年相比 2021 年全省林木种苗行政执法力量有所减弱，市县级林木种苗管理机构和人员数量也相应减少，除省种苗站外，市县级种苗机构均没有取得授权或委托执法资格，且执有行政执法证的人员数量减少了一半以上。1.3林木种苗行政管理情况1.3.1 加大法制宣传和培训力度。湖北省各地林业主管部门和种苗管理机构利用互联网、报刊杂志、电视、新媒体等渠道，对 种子法 及相关法规、政策进行解读行政执法是我国法律体系中重要的组成部分，要实现林木种苗法治化，行政执法是强有力的保障。2003年以来，国家先后在江西、湖南、湖北、广东、福建等省开展林木种苗综合行政执法
5、试点工作，并取得了明显成效1。湖北省一直在强化种苗行业监管，不断推进依法治种依法兴种，并在营造良好林木种苗生产经营秩序上花大力气进行整治，在 2014 年和 2018 年分别启动了“绿满荆楚”和“精准灭荒”三年行动，再加上城镇绿化、乡村美化工程，使得全省造林工程用苗和绿化苗木需求量巨增。20102019 年是全省林木种苗行业发展的黄金期，从事林木种苗生产经营的企业鼎盛时期总数达到 5000 多家，造就了全省种苗行业的辉煌，但同时也存在一些问题和乱象。如何加强林木种苗行业监管、强化行政执法，如何组建高素质执法队伍，以解决执法主体不明、执法程序不到位、适用法律条款不准确、处罚依据不充分等现象已成为
6、林业主管部门急需解决的问题。1湖北省林木种苗行政执法工作基本情况20102019 年是湖北省林木种苗行业发展的黄金期，全省造林工程用苗和绿化苗木需求量巨增，从事林木种苗生产经营的企业在鼎盛时期达到 5000 多家。林木种苗行业在高速发展的同时，也带来了一些列问题，如林木种苗行业监管不规范，执法主体不明、执法程序不到位、适用法律条款不准确、处罚依据不充分等现象普遍存在，进一步制约了林木种苗行业进一步健康发展。1.1法制建设情况中华人民共和国种子法（以下简称 种子法）于2000 年 7 月 8 日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2001 年 7 月 27 日湖北省第九届人民代表大
7、会常务委员会第 26 次会议通过了 湖北省实施 中华人民共和国种子法 办法，全省林木种苗管理走上了法制化轨道。同时，湖北省政府还出台了基金项目：湖北省林业科技支撑重点项目“湖北省优良乡土珍稀树种选育体系建设”（2017LYKJ04）。作者简介：董梅，女，高级工程师，研究方向：林木种苗行政执法和质量监管。园艺沙龙现代园艺2023 年第 13 期觼訐訕訛DOI:10.14051/ki.xdyy.2023.13.061级市州级县级参公管理公益一类（全额）公益二类（差额）自收自支2014 年1176802921361398597002021 年1166325215114951334表 1全省林木种苗执
8、法管理机构、人员变化等数据对比表年份 机构和人员数量全省机构数量（个）按机构性质分（个）从事林木种苗管理人员数量（人）取得授权或委托执法资格的机构数量（个）持有行政执法证人员数量（人）及宣传，结合“知识产权保护宣传周”“科技活动周”“3 15 活动周”“送科技下乡”等活动，发放宣传资料。省林业局每年开展林木种苗执法培训，学习 种子法植物新品种保护条例 以及相关配套法规、技术标准等，宣传种苗行业管理最新政策，探讨如何解决种苗生产和监管工作中出现的新问题。据不完全统计，2016年至今，全省共举办林木种苗管理和执法培训班 50 余次，培训人员 4000 余人次，发放宣传资料 10 万余份。通过宣传和
9、培训，全省林木种苗生产经营行为逐步规范，进一步营造了知法守法、诚实守信、依法从业的良好氛围。1.3.2 加强工程造林种苗质量监管。湖北省林业局将国家工程造林用苗木为重点检查对象，每年开展林木种苗质量抽查，除抽检种苗的质量控制指标外，还重点检查林木种苗生产经营许可、检验检疫、标签、档案等制度落实情况。在造林季节，将造林地所用苗木质量和档案抽检情况及时向全省通报，通过每年常态化的监督检查，全省工程造林苗木质量大幅提升。同时，以经济林苗木油茶为试点，在全省建立质量追溯体系，实现油茶苗木品系、来源及销售去向清楚可追溯，确保为林业各项工程建设提供多品种、高质量的种苗。1.3.3 开展林木种苗执法专项行动
10、。每年定期开展打击制售假劣林木种苗违法犯罪行为专项行动，在 2016年、2021 年湖北省林业局分别开展了林木种苗执法重点整治，2017 年对“林木种子生产经营的监督检查”被纳入全省“双随机、一公开”抽查事项，检查企业在 种子法及配套规章制度方面的执行情况、市场经营行为、种苗来源去向等，对发现的较轻微问题下达整改通知书，责令其限期整改，涉及违法行为的移交当地执法部门查办。结合专项行动、“双随机、一公开”抽查和群众举报等渠道发现的线索，近来年全省立案查处了一批林木种苗违法案件，违法类型主要涉及无证无签（无使用说明）生产经营林木种苗、未按规定建立保存林木种苗生产经营档案等情况。1.3.4 严格落实
11、林木种子生产经营许可制度。根据 种子法 第三十一条和 林木种子生产经营许可证管理办法 要求，湖北省各级林业主管部门严格按照“属地管理、分级发放”原则，做好辖区内种苗企业的许可证核发工作。截至 2021 年底，全省累计持有 林木种子生产经营许可证 的生产经营单位（个人）4377 个。林木种苗生产经营许可是一项重要行政审批制度，也是林木种苗行政执法的重要抓手，应利用市场准入制度，从源头上把好苗木质量关，堵塞假劣种苗在市场上流通渠道，杜绝使用不合格种苗上山造林。2现阶段林木种苗执法工作存在的问题2.1机构改革后执法力量被削弱2019 年湖北省政府机构改革中林业主管部门的行政职能有所调整，市县级林木种
12、苗管理机构经历了一次较大的机构调整，机构改革前查处的林木种苗类违法案件多由种苗管理机构与当地森林公安执法人员共同办理，森林公安对办案程序和文书的合法性、案卷制作等较为专业和精通，种苗管理机构对林木种苗相关法律法规更为熟知。机构改革后全省各级森林公安由林业部门划至公安部门，森林公安不再负责行政案件，部分县（市）林业主管部门成立了林业综合执法机构，将林木种苗行政执法也纳入其中，而一些地区林业行政执法队伍尚未建立健全，执法力量有所减弱，2019、2020 年两年全省未立案查处林木种苗行政案件。2.2行政执法水平有待提高近年来，尤其自 2016 年新修订 种子法 实施以来，湖北省加大法律法规知识宣传教
13、育的投入力度，公众知法守法意识以及行业管理人员素质水平均明显提升，但仍存在林木种苗行业管理和执法人员对 种子法 等法律法规理解不透彻，对于工作职责及其重要性认识不到位等现象，尤其是基层执法人员，多是从其他部门、领域合并或转岗过来，入职后虽接受了相关培训，但仍然存在执法程序不规范、执法过程中主观性过强、法律文书表述不严谨的现象，凭经验执法的情况时有发生。2.3旧的监管模式有待更新随着互联网经济的迅猛发展，林木种苗企业也纷纷涉足线上销售领域，电商平台销售模式成为新业态，线上销售有着销售区域广、传播速度快等优势，但同样存在着违法隐蔽性强等特点，传统的管理模式和行业监管方式已经跟不上新发展形势，加强线
14、上线下全方位监管成为当务之急。2.4地方配套法规尚需完善湖北省目前只有一个 种子法 的配套地方性法规湖北省实施 办法，法制化程度不高。此前制订的一批林木种（下转第 198 页）2023 年第 13 期现代园艺生态绿化觼訐訖訛（上接第 195 页）苗类规范性文件已过有效期限，在实际林木种苗管理和执法过程中，遇到的一些问题找不到准确的法律依据和法律解释，只能凭经验和参考外省的条例、管理办法临时解决，难以有效实施林木种苗依法行政。3对策与建议3.1建立健全省市县三级林木种苗行政执法队伍在全省森林公安剥离林业主管部门后，各级林业主管部门应按照 中华人民共和国行政处罚法 第二十条规定，积极推动征占用林地
15、、森林检疫、林木种苗、野生动植物保护等执法队伍整合，完善执法机构，充实执法队伍，依法行使行政执法职责。对于暂不能实行林业综合行政执法的地方，应根据 中华人民共和国种子法 第五十条规定，将行政处罚权委托给当地种子管理机构。既无建立综合行政执法机构也无委托给种子管理机构的市县（区）林业主管部门，应设立林业行政案件管理中心，按照“统一审核、统一入出口”的要求，由案件管理中心统一受理和分配办理林业行政案件。3.2加强培训，提高行政执法能力全省各级林业主管部门要加大林业行政执法人才引进和培训力度，根据实际情况，实行考试竞聘上岗，加强法律法规、最新政策、典型案例分析等内容培训。培训形式可多样化，在不便于举
16、办大规模线下培训时，可采用线上课程录播、知识小课堂、短视频等灵活多样的培训学习方式，着力提升林业行政执法队伍整体业务能力和水平。3.3创新执法和监管模式3.3.1 加大对电商平台的监管力度，规范网络销售行为。近两年，国家已对各大型电商平台的林木种子销售商家进行清理，要求商家在销售页面展示 林草种子生产经营许可证，各级林业主管部门应将电商经营户纳入双随机抽查等监管范围，做好法律宣传教育、技术指导，引导、监督其守法经营。3.3.2 联合多部门执法，改变林业行政执法单打独斗局面，联合市场监管、住建、园林、城管等部门在重点区域、重点市场开展执法。加强检查成果运用，对在专项执法检查、双随机抽查和质量抽检中发现的案件线索进行重点查处，并实施林木种苗行政处罚案件信息公开度，对典型案件和大案要案进行曝光，提高广大行业从业者遵纪守法意识，营造公平公正市场环境。3.4配套出台地方规章、管理办法等为进一步贯彻实施 种子法，建立健全林木种苗法制体系，增强行政管理和执法的可操作性，湖北省林业主管部门应结合实际，制订出台 湖北省林木种苗管理办法（或林木种子管理条例）湖北省林木种质资源管理规划 湖北省林木良种引种备