1、Mar.，2023Vol.31 No.3河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年3月第31卷 第3期收稿日期：2022-12-25基金项目：河北省社会科学基金项目“依规治党视阈下党内法规执行效果评估体系研究”（HB22FX004）作者简介：伊士国，男，法学博士，法学博士后，河北大学国家治理法治化研究中心研究员，主要从事党内法规研究；张静，女，河北大学国家治理法治化研究中心助理研究员，主要从事党内法规研究。论党内法规执行效果评估合理性标准伊士国，张静（河北大学国家治理法治化研究中心，河北保定071002）摘要：合理性是在合法性基础上对党内法规提出的更高的要求，其作为党内法
2、规执行效果评估的标准，对于提升党内法规制定质量、反馈党内治理需要、维护党内法规的尊严和权威具有重要意义。但合理性标准在党内法规执行效果评估实践中也存在缺乏明确的规范内涵、具有较强的主观性、缺乏可操作性等困境。为此，我们应遵循正当性原则、必要性原则、可行性原则、比例原则，将合理性标准具体展开为符合公平公正要求、考虑相关因素要求、符合比例原则的要求等方面，为党内法规执行效果评估实践提供明确的标准依据。关键词：合理性；党内法规；执行效果；评估中图分类号：D61文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）03-0015-08一、问题的提出党的十八大以来，随着依规治党进程的加快，党内法规体系建
3、设日益向纵深发展。一方面，党内法规大规模密集出台，实现党的建设各领域的广泛覆盖，基本解决了“有规可依”问题；另一方面，党内法规建设的主要矛盾逐渐由“从少到多”转向“从多到优”，由“制度文本”的“纸老虎”权威转向“制度实践”的“真老虎”权威1。这就对党内法规制定及实施工作提出了更高的要求，要实现由“有规可依”到“有良规可依”的转变，要实现由“有规可依”到“有规必依”的转变。而党内法规执行效果评估制度，是解决这一问题的有效工具，其与备案审查制度、清理制度一起被视为“党内法规整体的质量保障防线”2。为此，中国共产党党内法规制定条例（以下简称 制定条例）、中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）（以下
4、简称 执行责任制规定）等明确提出了开展党内法规执行效果评估的要求，但是其并未对如何开展党内法规执行效果评估做出明确规定，特别是未对党内法规执行效果评估的标准做出明确规定，影响了党内法规执行效果评估实践的开展。对此，以王建芹、管华、李福林等为代表的学者在借鉴立法后评估制度和党内法规备案审查制度的基础上，对党内法规执行效果评估的制度构建问题进行了研究，特别是对党内法规执行效果评估标准体系问题进行了重点研究，分别提出了“六指标式”“七指标式”“八指标式”评估标准体系，尽管其存在一定争议，尚未形成共识，但无一例外地都把合理性作为了党内法规执行效果评估的标准，并依据立法后评估制度和党内法规备案审查制度的
5、相关内容细化了合理性评估标准的具体构成要素。这不仅为党内法规执行效果评估工作的开展提供了切实可行的指引，更为学者对合理性评估15标准具体构成要素的展开留下了探索的空间。再从福建、重庆、四川等省市地方党委开展的党内法规执行效果评估实践来看，其也将合理性作为党内法规执行效果评估的标准，如2018年1月四川省委办公厅印发的 省委党内法规实施评估办法（试行），明确提出了包括合理性在内的“八指标式”评估标准体系3。可见，无论是理论界还是实务界均将合理性作为党内法规执行效果评估的标准，均肯定了合理性在党内法规执行效果评估中的价值，但由于合理性作为党内法规执行效果评估标准缺乏明确法定依据，其规范内涵及其具体
6、构成要素尚无定论，导致在党内法规执行效果评估实践中对其适用的混乱。因此，我们有必要从学理上对合理性标准进行系统阐释，对作为党内法规执行效果评估一级标准的合理性予以展开，以为党内法规执行效果评估实践提供借鉴。二、党内法规执行效果评估合理性标准之实践价值“法就是最高的理性，并且它根植于支配应该做的行为和禁止不应该做的行为的自然之中。当这种最高的理性，在人类的理智中稳固地固定和充分地发展了的时候，就是法。”4这意味着合理性是法的本质要求，合理性是由法自身的性质所决定的。党内法规作为一种广义上的“法”，不仅要符合合法性的要求，也要符合合理性的要求，这是由党内法规自身的“法”性质所决定的。此外，将合理性
7、作为党内法规执行效果评估的标准，还是由合理性在党内法规执行效果评估中的实践价值所决定的。（一）提升党内法规制定质量，形成完善的党内法规体系要形成完善的党内法规体系，首要的就是加强党内法规制定工作，提升党内法规制定质量，制定出符合“良规”要求的党内法规。然而，党内法规的制定是立规者有意识、有目的的积极创制，或是立规者对党的建设实践中形成的惯例的遵从，前者仰仗人之理性，后者则依靠人之经验，然则人之经验与理性均非白璧无瑕，故任何立规均难言绝对与恒久的良善5。因而，党内法规质量的高低不以立规者的意志为转移，需要运用合理性标准开展党内法规执行效果评估，对党内法规的制定质量及其实施效果进行定量和定性分析，
8、以得出相对客观的评估结论，为党内法规的“立改废”工作提供依据，保证党内法规符合“良规”的要求。可以说，在党内法规执行效果评估实践中，运用合理性标准对党内法规在管党治党实践中的执行效果进行检验，可以发现党内法规在制定方面存在的不足，不仅为党内法规的修改和废止提供切实可靠、科学客观的现实依据，也为新的党内法规的制定积累经验、奠定基础，有利于提升党内法规制定质量，形成完善的党内法规体系。此外，需要说明的是，“任何一部法律、法规、规章的制定与实施，都需要伴随国情世情的发展变革而不断调整适应，致使规范内容的合理与否呈现动态发展，故有必要对其内容进行及时的合理性审查”6。这也说明，对党内法规合理性的判断并
9、非“一锤定音”的问题，永远是相对性的问题，只能无限接近，不能绝对实现。首先，党内法规具有“法”的属性，不可避免地具有“法”的滞后性特性。再加上在党内法规制定之初，立规者无法穷尽对党的建设各方面的预测，已经制定的党内法规可能因无法涵盖或者规范新的党的建设情况而日益滞后。其次，尽管部分党内法规文本的制度设计周全严密，但在推进执行的过程中，出现了影响党内法规执行效果的各种因素，可能会使党内法规的执行出现立规者始料未及的结果，达不到党内法规预期的制定目的，实现不了党内法规的合目的性。再次，已经经过合理性备案审查的党内法规随着管党治党实践情况的不断变化，党内法规规范本身的合理性也可能会受到一定挑战。因而
10、，我们需要适时开展党内法规执行效果评估，以合理性标准不断推动党内法规的优化升级，保证党内法规体系的科学合理，为党内“善治”提供党内“良规”基础。（二）反馈党内治理需要，提高党内法规的科学化与合理化水平孟德斯鸠曾指出：“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。”7这就是说，“法”是对事物性质的客观反映，必须遵循其内在的客观规律，符合合理性的要求。党内法规作为广义上的“法”，其存在与发展有其客观的根据和必然，其根植于管党治党实践，必然要符合党的建设客观规律，反馈党内治理的基本需求。从实践来看，一方面，大量党内法规被制定出来，为党内治理提供了前提和依据；但另一方面，党内法规的质量却参
11、差不齐，一些党内法规不符合党的建设实际情况，16特别是长期以来，党内的“观赏性立法”问题一直没有得到合理解决8。例如，一些党内法规的制定有其特殊的党内治理需要，当党内治理的特殊情况发生变化或党内法规已经完成其历史使命后，这部分党内法规就应当退出历史舞台。但受各种原因影响，这些党内法规还未及时得到清理。还有部分党内法规可能是立规者为了填补立规空白而制定的，并没有得到严格贯彻执行，没有满足党内治理的需求，它的存在反而造成党内法规体系的重复和繁杂。那么，以合理性标准为依据，开展党内法规执行效果评估，就可以对党内法规的执行效果进行全面掌握，据此就可以判断出该党内法规是否具有合规律性和科学性，是否满足党
12、内治理的基本需要，从而为党内法规的修改和废止提供科学的依据，提高党内法规的科学化与合理化水平。（三）规范党内法规自由裁量空间，维护党内法规的尊严和权威“党内法规既有法律的一些明显特征，又有政策的一些特征，是具有法律与政策二重属性的规范性文件。”9因而，党内法规既具有国家法律一样的刚性约束，又具有政策一样的灵活性。党内法规相较国家法律更为灵活，更能适应社会实践的变迁，同时这也意味着党内法规相较国家法律自由裁量空间更大，相应也赋予了党内法规执行部门更大的自由裁量权。对此，我们必须一分为二地客观分析。一方面，党内法规执行部门自由裁量权的充分行使能够提升党内法规的执行效率和灵活性，避免出现因忽略个体情
13、况差异而采取“一刀切”措施的不合理现象；另一方面，如果不对党内法规执行部门的自由裁量权进行监督和制约，往往也会产生权力滥用、滋生腐败等严峻的问题，这不仅会损害党内法规的尊严和权威，还不利于党的建设。因此，在党内法规制定过程中，立规者既要赋予党内法规执行部门一定的自由裁量权，又要使这一自由裁量权在合理的限度内，“避免选择适用、随机适用和变通适用”10，达到手段与目的的协调状态，符合合理性的要求。所以，合理性是在合法性基础上，对党内法规提出了更高的要求，即党内法规不仅要符合合法性的要求，还要符合合理性的更高要求，其重要内容在于规范自由裁量权的合理行使。但是，这一合理性要求最终能否实现，需要通过党内
14、法规执行效果评估来检验。例如，通过对党内法规的合理性评估，既可以检验党内法规文本中对党内法规执行部门自由裁量权的设计是否适度、合理，又可以检验党内法规执行部门在实践中是否合理行使自由裁量权，据此可以提出规范党内法规自由裁量空间的建议，使党内法规执行部门合理行使自由裁量权，维护党内法规的尊严和权威。正如有学者指出的：“自由裁量必须通过合理性审查标准的检验和监督，从绝对自由的状态转为相对自由的状态，避免恣意与专横，实现自由裁量与权力控制动态的平衡。”11此外，合理性对党内法规自由裁量空间的规范，展现了党内法规对公平、正义的价值追求，有利于使党内法规得到广大党员的真心拥护和自觉践行，有利于树立和维护
15、党内法规的尊严和权威。三、党内法规执行效果评估合理性标准之实践困境尽管合理性标准作为党内法规执行效果评估一级指标已经形成共识，在党内法规执行效果评估中也具有重要的实践价值，但合理性本身是一个充满了不确定性的概念，再加上合理性标准并无明确的法定依据，导致合理性标准在党内法规执行效果评估实践运用中出现了一些困境。（一）合理性标准缺乏明确的规范内涵纵观整个党内法规体系，尚无专门规范党内法规执行效果评估制度的党内法规或党内规范性文件，该项制度的规定散见于 制定条例 执行责任制规定 等党内法规中，但这些党内法规仅在宏观层面提出要积极开展党内法规执行效果评估工作，而对于党内法规执行效果评估的内容、程序和标
16、准等并无明确的规定，这就导致合理性标准缺乏明确的法定依据，也缺乏明确的规范内涵。再加上合理性在学理上也是一个不确定的概念，并无统一的内涵。例如，学界对合理性有两种理解或认识方式：一是以理性为基础，将其理解为合乎理性；二是探究合理的特性，其重点在于追问什么样的才是合理的，它是对事物的存在或人的活动及其结果是否“应当”“正当”“可取”的认识和评价，由此而决定主体对客体的取舍态度12。这就导致开展党内法规执行效果评估实践时，无法准确运用合理性标准，影响了党内法规执行效果评估的效果。（二）合理性标准具有较强的主观性与合法性标准具有明确且客观的依据不同的是，合理性标准主观性较强，并无明确且客观的依17据。因为合理性的内涵之一就是合目的性，“法”的合理性内在要求“法”的合目的性。“法”是实现人的价值需要的一种工具，反映了“法”创制者的价值判断和价值追求。因而，“法”的制定和执行符合创制者追求的价值目的的就是合理的。那么，党内法规作为一种“法”，其是否合理的判断依据之一就是其制定和执行是否符合立规者追求的价值目的。这决定了对被评估党内法规合理性与否的判断更多的是一个主观价值判断的过程，不同的党内法规