1、收稿日期:20221225作者简介:袁方成(1978)，男，湖北武汉人，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，主要研究方向为中外城乡基层治理;李思航，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生。基金项目:本文系国家社科基金项目“新时代党建引领社区治理机制创新研究”(22BDJ114)和华中师范大学人工智能助推教师队伍建设研究项目“基于人工智能赋能的通识核心课程参与式评价机制研究”(CCNUAIFE2022 03 03)的阶段性成果。2023 年第 3 期总第 129 期江苏行政学院学报Journal of Jiangsu Administration InstituteNo 3，202
2、3General No 129行政学研究技术治理因何失灵 一个夹层化结构的框架袁方成，李思航(华中师范大学 政治与国际关系学院，武汉430079)摘要:从“技术结构化”理论出发，分析技术治理失灵的结构形态，并将夹层化结构作为技术治理失灵结构的分析框架不难发现，技术嵌入科层制的政府组织，体现平台化信息共享、数字化扁平层级和标准化数据流程等技术治理特性，为上级政府部门利用技术越过权责边界，干预基层治理提供了便利。夹层化结构影响了纵向政府层级间的角色分工、职责权限，削弱了政府纵向治理结构稳定性，加剧上下级权责失衡和治理行为的逻辑差异，并导致作为整体结构的政府组织，在技术治理过程中纵向关系失调，组织结
3、构层级分化。技术治理特性促使上级力求实现整体治理目标、强化组织控制和提升治理效能，而下级更加重视本级治理任务、确保行为相容和技术工具适用性，纵向贯通的治理层级呈现出夹层化结构。对此，以技术特性构建更具开放和弹性的组织治理结构，是消解夹层化结构，规避技术治理失灵的可能途径。关键词:技术治理;失灵;夹层化;现代化中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:10098860(2023)03010509大数据、云计算、“互联网+”等新技术工具在基层治理诸领域的广泛应用，引起了党和国家的高度重视。党的二十大提出要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”1。科学技术蕴含的“精准”理念和工具
4、属性对国家治理和社会治理日益发挥基础性引导作用。在此过程中，政府技术治理失灵问题也逐步涌现。本文尝试从“技术结构化”角度，探究政府技术治理因何而失灵，分析其呈现出何种结构形态及其演化机制，尝试为深化技 术 治 理 的 研 究 和 实 践 提 供 新 的 解 释路径。一、技术治理失灵:解释限度与视角转换随着信息技术的广泛应用，各级政府的技术治理实践日益深化，基础设施建设更加完善，信息技术普及率更加广泛，技术治理手段更加精细化。而与之相对应的是，技术治理失灵频发，引发学界和社会的广泛关注和热烈讨论。501(一)技术治理失灵及解释限度技术治理可以理解为政府作为治理主体运用技术工具，构建治理机制，实施
5、治理行为的过程，亦即技术特性与政府组织特性相碰撞、相融合的过程。技术特性一方面有效克服了科层制组织结构僵化、链条冗长等弊端，另一方面也产生了诸如“数字技术悬浮于治理任务”2、“算法利维坦引发的权利风险”3、“基层政府数字形式主义滋生”4 等技术治理的具体现象。围绕技术治理的主体、工具、机制等三种要素，学界就技术因何失灵展开深入探讨。技术主体反思论者认为对技术的过度依赖，容易引发政府技术官僚等主体的权力俘获5，以及可能导致的技术主体的话语权转移6;对技术工具的审视体现在政务微信等工具存在着跨部门协同性较差、技术迭代较慢的缺点7，此外数据技术标准化难以真实展示社会治理实情8;技术治理的机制挖掘展现
6、了基于技术理性的运行机制对行政体制的渗透，容易降低政府内部双向沟通效率，并且具有自我固化的趋势。9 既有研究聚焦于技术治理失灵的单一要素，倡导通过提升主体行为规范、改进技术工具且优化技术治理机制，来规避失灵风险，但现实中往往各要素齐全而技术治理失灵依然会发生。因此，可以明确的是，技术治理因缺乏什么而失灵，但技术治理因何失灵仍待澄清。科层制组织的组织结构冗余、治理目标模糊、治理权分散等内生性弊端，在面对复杂性治理问题时，容易诱发层级权责推诿、信息传递失真、政策执行扭曲等结构性问题。10 而数字化的扁平层级、平台化的信息共享和标准化的数据流程等技术治理特性，有助于实现组织结构的优化、信息渠道的畅通
7、、治理目标的贯彻，有助于弥合组织运作中上下级的协作鸿沟。但随着技术深度嵌入政府组织各层级，在不同层级结构上出现了差异显著的结果。政务 OA 打破了组织内部时空限制，降低了上级监督考核成本，但也大大加重了基层任务负担;电子信息平台塑造了扁平化层级，提高了上级直接干预力度，同时也压缩了下级自主执行空间;数字技术塑造了数字化流程机制，促进了部门间治理数据融合，也导致了地方和基层治理过密和内卷。“技术有效而治理失效”的技术治理失灵，在此过程中得以充分展现。(二)研究视角的转换:“技术结构化”如何解释技术治理失灵的发生?从技术与组织关系的维度，技术进入组织场域可能引发的结构化后果这一思路富有启发。安东尼
8、吉登斯从行动者与社会结构关系的视角，观察技术使用过程中的结构变迁过程，认为技术运作与组织制度体系是相互建构的过程，由此提出“技术结构化理论”11。奥利科夫斯基进一步发掘技术与组织互构的微观机制及运作过程，并从技术二重性出发，分析技术作为人类行动的产物具有的结构化特征，提出“技术结构化模型”12，指出技术的结构化特征在技术使用过程中呈现，因此技术治理的结构化特征，自然同样受到组织结构的影响。斯蒂芬巴利更多关注“技术作为结构化诱因”13 塑造技术治理结构的必然，尤其是具有“硬件”性质的生产性技术工具，对于重塑组织内部权力结构体系的作用。对信息化技术和组织结构关系影响的共识之一，正是“技术结构化”这
9、一视角所蕴涵的技术与组织互动中相互影响，并被组织所塑造的技术适用过程的结构。技术治理的结构化特征，受到政府组织结构特性的影响，而技术治理失灵本身便是技术在政府组织中“结构化”的产物。技术治理失灵的结构性特征，来自对“互联网+”、大数据、区块链等数字化技术的审慎分析。信息技术平台与组织形态的结合“呈现出去中心化、分布式的结构特点”14，并导致权力分散化;技术目标与组织目标的交汇，构建更加标准化、规范化的政府权责体系和严密、科学的部门分工15，技术执行中展现出的技术刚性固化了科层制结构;而技术执行规则与政府组织运行规则的碰撞，导致“算法决策和刚性执行之间的分离，形成了以决策权集中、行政科层化为主要
10、特征的政府组织结构变革趋势”16，更易催生上下级权责分化、信息不对称等问题。以往研究虽然也认识到政府多层级结构体系吸纳技术后的治理结果，但是对于技术与组织相互作用构成技术治理结构形态缺乏归纳总结。总而言之，随着研究视角的转换，可以发现技术治理失灵实质上表现为政府技术治理结构601的失灵，是在技术特性压缩科层组织层级和政府强化层级控制的双重驱动下形成的。一方面，技术的信息共享、时空链接等特性嵌入到政府纵向治理层级，推动其呈现扁平化、平台化、乃至于整体性治理的结构演变趋势;另一方面，政府组织的等级制、权力控制等特性，强化对技术特性的应用，促使其呈现出科层固化和层级控制的结构演变趋势。故此，在技术与
11、组织互动作用下，政府技术治理结构，出现治理层级减少、结构链条压缩、上下层级分化的结构特征。而技术治理失灵，正是在这一结构中发生的。对此，文章尝试提炼出一个分析框架，勾勒出政府技术治理失灵的结构形态，进而解释技术治理因何失灵。二、技术治理失灵的结构形态:分析框架政府技术治理结构的失灵表现为治理目标偏差、治理行为失范、治理效果不显著。对此，可以将政府技术治理结构划分为治理目标、治理行为与治理效果三个维度，结合技术嵌入政府科层结构的可能后果建构分析框架。(一)夹层:一种技术治理的结构现象“夹层”一词源于对材料组织结构的描述。全国科学技术名词审定委员会对其有明确定义:“夹层结构是一种复合构造的板、壳结
12、构，由两个板材和中间层构成。”17 引申到社会科学研究领域之后，有学者延续技术哲学对“技治主义”与“术治主义”关系的分析思路，将基层社会技术治理结构描述为“技治与术治的合力形成了基层治理结构中的技术夹层，它过滤着国家与民众、国家与干部、干部与群众之间的关系，也 影 响 着 基 层 社 会 技 术 治 理 的 展开”18，认为“技治”与“术治”的张力，构成了国家、干部、群众互动的技术夹层，是政社互动的场域;也有学者对智库等技术工具在治理结构中的角色进行定位，认为:“社会智库夹于政社治理实践层之间，使之具备技术中间层定位的夹层治理模式。”19 这种研究简化且具象化了政社互动的社会治理模型，将智库定
13、义为技术治理的夹层;亦有学者从相对抽象的界面治理理论出发，指出:“界面作为嵌入科层结构中的技术夹层，是技术整合与制度整合有效叠加的治理新平台。”20 此种视角延续工程技术的“界面”概念，黏合了科层制与技术互动的关系，解释了技术特性与组织制度结合的接口形式，描绘出技术融入治理的基本结构形态。上述研究注意到了技术嵌入组织对政府技术治理结构引发的夹层化现象，但尚未完全留意到夹层化是政府技术治理失灵的结构形态，以及夹层化与技术治理失灵的关系。(二)目标、行为与效果:夹层化结构在政府组织纵向治理结构中，上级政府部门受行政逻辑支配，肩负政府组织整体职责;而下级更受到事本主义逻辑影响，注重本级局部治理任务。
14、而弥合组织层级冲突的原因是:科层制政府的纵向层级分别承担着不同的治理权责，依据层递性原则分工协作，对政府的总体治理目标、整体治理行为和对治理效果的预期进行分解和有效衔接，并传导压力与激励，形成了稳定的纵向治理结构和组织运行程序，保持科层制结构的整体贯通。技术嵌入组织引发了政府纵向治理结构的变化，推动其向着夹层化结构转变，并使构成治理结构的治理目标、治理行为与治理效果均显示出夹层化。首先，技术治理有效引导上下级瞄准治理目标、规范政府行为、提升治理效果，推动纵向治理结构层级简化。技术不仅本身作为权力运作的媒介，链接纵向治理层级，而且由于政府信息技术平台承担了上下级组织沟通、数据生产、信息报送、考核
15、监督等治理功能，构成政府组织技术治理结构新的中间层。其次，受政府权力纵向分布层层递减与治理事项纵向分布层层递增的结构影响，21 技术赋能与科层制约在不同层级政府之间存在显著的差异。22 一方面，政府信息技术平台的枢纽作用，导致上下之间在治理目标、治理行为方面均出现层级分化和结构差异;另一方面，上下级政府部门可以借助技术优势，跨越组织层级鸿沟，形成双向互动格局。但是，技术治理层级的精简和政府信息技术平台的运转，导致基层政府部门需要直面来自顶层的目标引导、行为约束与绩效考核;而上级政府部门在行政逻辑驱动下更易产生职责越位。23 在上下级权责不对701等的结构中，上级对技术特性的吸纳，有强化层级间治
16、理目标冲突的可能性。再次，技术治理夹层化结构是技术与组织共同作用的结果，技术特性强化上级政府部门对整体科层结构的控制力;技术也增强了基层政府本级治理能力，有力地促进基层治理行为的自主性。因此，可能会扭曲政府组织纵向治理行为的协调性和一致性。最后，由于在治理结构中，上级承载的组织整体治理目标与基层面临的局部任务目标始终不一样。同时，夹层化结构分化了组织整体治理行为，引发纵向层级治理行为的分化，这就导致上级与下级对技术治理的预期不一致。对此，可以构建政府技术治理失灵夹层化结构的分析框架。政府技术治理结构在技术特性的作用下，简化了纵向治理层级，依然具备科层制的整体贯通性。但是由于技术推动纵向治理层级在治理目标、治理行为与治理效果方面的分化，导致政府技术治理结构呈现夹层化特征，进而在组织层级特性分化的作用下，引发政府技术治理失灵。图 1技术治理失灵的夹层化结构三、技术治理失灵的结构化运作:对夹层化结构的分析技术治理失灵的外在形态表现为政府纵向治理结构的夹层化。透过对夹层化结构的分析，技术特性简化治理层级，上级政府部门受技术特性作用，更加关注并向下传导对整体治理目标的压力，对整体治理行为的约束和