1、地方财政研究 2023 年第 4 期地方人大对政府重大投资项目全过程监督研究温来成张庆澳（中央财经大学，北京 102206）内容提要：地方政府重大投资项目，在地方经济社会发展中具有十分重要的作用。目前地方人大在对政府重大投资项目进行全过程监督中，初步形成了一些行之有效的方式方法。同时还存在一些难点问题亟待解决。本文从加强地方人大对政府重大投资项目决策监督、项目库建设监督、居民参与监督、项目实施过程监督、项目资金来源监督、项目绩效监督等方面，提出了有针对性的政策建议。关键词：地方人大政府投资全过程监督重点难点中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)04-0055
2、-08收稿日期 2022-12-24作者简介 温来成，中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长，财政税务学院教授，研究方向为财政投融资、政府债务管理、公共财政理论；张庆澳，财政税务学院博士研究生，研究方向为政府债务管理、公共财政理论。基金项目 本文研究成果受“北京支持 双一流 高校建设项目”资助。政府投资条例.中国政府网，https：/ 2019 年 7 月 1 日起施行的政府投资条例 规定，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等；政府投资项目主要采取直接投资、资本金注入等方式。目前，政府投资的范围主要为社会公益服务、公共基础设施、
3、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等市场无法有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主，并规定建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。政府投资条例 还规定，政府投资应与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。2017 年发布的 国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见（国办发 2017 94 号）指出，其所称的“重大建设项目”是指按照有关规定由政府审批或核准的，对经济社财政管理55地方财政研究 2023 年第 4 期资料来源：中华人民共和国中央人民政府，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标
4、纲要，http：/ 2035 年远景目标纲要（以下简称“十四五 规划纲要”）列举出了共计 102 项重大工程项目，主要分为科技前沿领域攻关、国家重大科技基础设施、制造业核心竞争力提升、交通强国建设工程、现代能源体系建设工程、国家水网骨干工程、数字经济重点产业、数字化应用场景、现代农业农村建设工程、新型城镇化建设工程、促进边境地区发展工程、社会主义文化繁荣发展工程、重要生态系统保护和修复工程、环境保护和资源节约工程、教育提质扩容工程、全民健康保障工程、“一老一小”服务项目、社会关爱服务运动和经济安全保障工程等 19 类。2022 年 3 月 31 日，国家发展改革委组织召开“十四五”规划 102
5、 项重大工程实施部际联席会议第一次会议，强调 102 项重大工程是“十四五”规划纲要的重要内容，也是推动“十四五”规划实施的重要抓手。政府重大投资项目在国家经济社会发展中具有十分重要的作用，是政府实现宏观经济调控的重要手段之一。本文所论述的政府重大投资项目，是指主要由政府预算安排资金，开展对本地区经济社会发展具有重要影响的公益性固定资产投资活动，包括前文所述的重大建设项目和重大工程。政府通过建设重大投资项目，利用政府投资的“乘数效应”，发挥“四两拨千斤”的作用，进而扩大内需、促进经济增长、推动经济结构转型升级、补齐民生短板，实现国家各项宏观经济社会政策目标。因此，在各级人大依法对政府各项经济管
6、理活动监督中，对政府重大投资项目的监督具有十分重要的地位。首先，对政府重大投资项目实施监督，是各级人大对政府制定和实施国民经济和社会发展规划、政府预算监督的重点内容。各级政府实施的重大投资项目是五年期及年度国民经济和社会发展规划的重点，也是同期年度政府预算支出和中期财政规划支出的重点。这些重大项目的规划和实施，对于实现政府制定的经济增长率、科教文卫等各项公共服务的发展水平，以及居民收入的增长率等社会发展战略目标的实现，具有十分重要的意义，也直接关系到广大人民群众的切身利益。因此各级人大对政府重大投资项目的监督，就成为对国民经济和社会发展规划的监督，以及政府预算监督的重点。其次，各级人大对政府重
7、大投资项目进行监督，有利于发挥人大对政府经济活动监督的示范效应。政府重大投资项目具有投资额大、建设周期长、技术要求高、政府审批流程复杂、涉及面广、带动作用强的特点，各级人大加强对政府投资项目的监督，探索切实可行的监督方式方法，提高监督效益，促进重大投资项目落地、开工建设，按期保质保量完工验收，充分发挥重大投资项目对国家经济和社会发展事业的促进作用，就能够发挥人大对政府制定、实施国民经济和社会发展规划、编制和执行政府预算监督的示范效应。最后，各级人大加强对政府重大投资项目进行监督，有利于提高人大监督工作的整体水平。人大监督政府重大投资项目的方式方法，对于人大开展财政管理56地方财政研究 2023
8、 年第 4 期对政府经济社会管理的其他领域的监督活动具有重要的借鉴意义，有利于提高对政府活动监督的整体水平。如人大对重大项目的监督，是全生命周期的监督，是跨年度的监督。这个方法也适合于对教育、科技、文化等涉及经济社会长远发展利益事项的监督，能够克服政府任期的短期行为的弊端。又如在我国现行投资管理体制下，政府重大投资项目的建设、运营，涉及诸多的审批环节以及相关的利益主体，在监督中需要统筹协调。这种监督模式和方法，也可以用于人大对经济社会发展中一些特定事项的调查、监督。二、地方人大对政府重大投资项目全过程监督的现状近年来，随着地方各级人大对政府重大投资项目监督工作的加强，各地区在对政府重大投资项目
9、全过程监督方面，已积累了一定经验，并逐步探索监督的规范化、制度化和法制化。（一）地方各级人大对政府重大投资项目监督工作的程序和环节地方各级人大对政府重大投资项目的监督，主要依托对政府预算编制、实施国民经济和社会发展规划、政府预算的依法监督开展，并将其作为监督的重点之一。在国民经济和社会发展规划、政府预算的年初审查阶段，重点审查、监督政府重大投资项目的必要性、重要性、合法性、投资规模、投资结构、项目库建设、资金安排等内容。在程序上，年初人代会召开之前，按照规定的时间，政府将国民经济和社会发展规划、政府预算草案提交人大常委会的财政经济委员会等专门机构进行审查，财政经济委员会就政府重大投资项目上述几
10、方面的问题进行初步审议，发改、财政等有关政府部门负责人到场回答质询，并对草案做必要的修改。财政经济委员会形成审查决议后，提交人代会讨论。在各代表团对政府重大投资项目审查讨论的基础上，由各级人民代表大会在对国民经济和社会发展规划、政府预算的批准决议中，完成对政府重大投资项目审批，既包括对年度政府重大投资项目的审批，也包括对五年期国民经济和社会发展规划中政府重大投资项目的审批。在国民经济和社会发展规划、政府预算的执行阶段，财政经济委员会和有关专门委员会，对政府投资年度计划中的政府重大投资项目实施情况和绩效情况进行跟踪监督，发改等部门向财政经济委员会报告政府重大投资项目年度计划执行情况。在这一阶段，
11、人大监督的重点是政府重大投资项目的实施进展，包括项目是否及时开工，资金是否及时到位，工程进度和资金使用进度是否符合计划，工程质量是否符合要求，施工中是否存在环境污染和破坏问题，项目实施是否存在违法违规行为，项目建设是否存在重大安全隐患，是否存在突发性危机事件等。在国民经济和社会发展规划、政府预算的执行阶段，各级人大以听取季度、半年工作报告的形式，对政府重大投资项目实施情况开展监督。针对政府重大投资项目实施中存在的主要问题，必要时地方人大常委会可以做出相应的决定，交由政府进行整改。在政府重大投资项目调整审查和批准方面，如执行过程中出现经济形势发生重大变化，发生特别重大自然灾害、重大公共安全事件或
12、者进入紧急状态等，导致政府重大投资项目无法正常执行或者完成的，可以通过履行法定程序进行调整，即政府应当将调整方案提请同级人大常务委员会审查和批准。财政管理57地方财政研究 2023 年第 4 期在国民经济和社会发展规划年终终结、政府决算阶段，各级人大对政府重大投资项目年度执行情况进行监督，包括项目执行进度、质量、资金使用、绩效等，结合政府重大投资项目审计出的问题，要求政府进行整改，并作为下一度政府重大投资项目监督的重要依据。（二）地方各级人大对政府重大投资项目监督工作的方式方法近年来，各地人大不断探索对政府重大投资项目的监督方式方法，积累了较为丰富的经验，主要包括：1.人大代表视察人大代表视察
13、方式一般是由地方人大常委会或财经委员会等人大专门机构，组织有关人大代表到一些对本地区经济社会影响大、社会关注度高的项目现场，或者存在问题较多的项目现场，通过人大代表查看工程进度、工程质量、工程安全管理、工程环境保护等方面的实际情况，听取项目实施单位负责人汇报，就重大投资项目实施存在的问题，现场调研分析，提出整改措施，要求有关方面组织实施，保证重大项目按计划顺利推进。这种监督方式也可以包括现场办公内容，即通过人大代表视察，就重大工程实施存在的问题，现场协调有关部门，解决一些突出的问题。这种方式能够增强人大监督的现实感，克服听取汇报监督、会议审议监督的不足，提高人大监督的效果。2.专题调研专题调研
14、方式是指地方人大针对政府重大投资项目的某一方面的突出问题，如项目决策发生重大失误，项目不能及时开工建设，工程建设进度缓慢，项目资金不落实引发政府债务风险，项目建设质量问题突出，项目建设中出现重大风险事件，项目建成后不能发挥应有作用产生闲置等问题，地方人大组织专题调查研究，通过听取汇报，走访建设工地和有关部门，核实存在问题，分析其原因，提出解决的措施，交由有关政府部门办理，督促落实，并要求政府有关部门向人大常委会或财经委员会提交书面报告，以监督政府有关部门，及时解决政府重大投资项目建设管理中存在的问题，推动地方经济社会发展目标的实现。3.听取和审议专项工作报告这种方式适合常规的、定期会议审议监督
15、。如每个季度、半年人大常委会或财经委员会在听取国民经济和社会发展规划执行情况报告、预算执行情况报告时，就政府重大投资项目实施情况，听取政府有关部门的专项工作报告，就存在的问题进行审议，并提出有关对策建议，督促政府有关部门进行整改，及时解决政府重大投资项目实施中存在的问题，保证政府重大投资项目按计划实施，带动本地区经济社会事业发展。4.执法检查执法检查是指以专项法律执行情况监督的形式，加强政府重大投资项目的监督。在社会主义市场经济条件下，政府重大投资项目的建设和运营，必须遵守国家的相关法律制度，如 预算法 招标投标法 政府采购法 安全生产法 产品质量法环境保护法 建筑法 民法典 等法律制度。地方
16、人大常委会或财经委员会，通过某项法律执法检查方式，监督地方政府重大投资项目严格遵守国家法律法规，依法开展项目的建设和运行。人大根据执法中存在的问题，及时纠正各种违法违规行为，特别是消除各类消极腐败现象，保障国家法律的有效实施，促进政府重大投资项目建设沿着法制化的轨道前进。财政管理58地方财政研究 2023 年第 4 期5.询问和质询监督询问和质询监督方式一般适合于地方人民代表大会年度会议期间，主管地方政府重大投资项目的负责人向人大代表提出的询问和质疑当面给予答复，并进行一定程度的讨论，以回应人大代表对特定政府重大投资项目的关注。这种监督方式主要集中于一些社会各方较为关注的政府重大投资项目，且人大代表属于这一领域的专家学者，或者是特定利益群体的代表，对有关重大投资项目的情况有一定程度了解。这种监督方式有利于重大投资项目负责人员和人大代表之间的直接沟通，现场回答代表所询问和质疑的事项。相对于会议审议、专题汇报等方式，询问和质询监督更为直接，能够有效发挥人大代表主观能动性和专业优势，提高监督的效果。6.聘请第三方机构协助监督聘请第三方机构协助监督方式是指地方人大聘请注册会计师事务所、律师事务