1、第 卷第 期 年 月环境生态学.广东省学术专栏面向生态文明建设的广东省地方环境立法研究叶依蕴，王志刚（中山大学 环境科学与工程学院，广东 广州）摘要：自党的十八大提出生态文明建设“五位一体”的总体布局以来，年生态文明建设正式写入宪法，成为环境立法的重要指引。现阶段广东省环境立法具有立法活动活跃、涵盖环境保护基本领域、特色明显三大特点，但面对越来越复杂的生态环境问题及人民日益增长的生态产品、服务需求，相较于生态文明建设要求，广东省地方环境立法仍存在 个问题：创新性不足、整体性缺失、公众参与欠缺、立法重复。为更好推进广东省生态文明建设，广东省地方环境立法需“破旧立新”，包括创新立法保障生态文明建设
2、，坚持生态文明的整体性理念，公众参与推动生态文明建设，协调立法统筹生态文明建设。关键词：生态文明建设；地方立法；环境立法中图分类号：；文献标识码：文章编号：（），（，），（），：，：，：，：；收稿日期：基金项目：国家重点研发计划项目“城市社区生物多样性与生态服务功能智慧监测技术”（）支持作者简介：叶依蕴（），女，广东开平人，硕士，主要从事环境政策与环境法、环境规划与管理研究。通讯作者：王志刚，：。随着经济社会的快速发展，人民群众物质文化生活水平不断提高，人民对美好生活的期待不断增长；生态文明政策强调既要满足人民日益增长的物质产品、服务的需求，也要满足生态产品、服务的需求。目前，环境保护问题越来
3、越复杂，虽然国家环境立法体系日益完善，但国家法律法规相对宏观，难以满足每个地方的需求，因此，需要地方立法加以细化、规范、落实。生态环境领域的地方立法，将是新时代生态文明建设地方立法发展的重点。广东省地方环境立法现状地方立法是国家立法的重要补充，地方环境立法是生态环境保护法律体系的重要组成，关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见明确指出“鼓励地方在生态环境保护领域先于国家进行立法”。地方立法包括地方性法规和地方政府规章，但地方政府规章的规范事项相对有限，本文以地方性法规为代表分析广东省地方环境立法。.广东省地方环境立法概况 年以前，广东省享有地方立法权的主体，包括省、省人民政府所
4、在地市（广州市）、经济特区所在地的市（深圳市、珠海市、汕头市）。年以后，立法法明确设区的市可以对环境保护等事项环 境 生 态 学第 期制定地方性法规，扩大了地方立法权主体范围。目前，广东省对新获地方立法权的 个设区的市和 个未设区的地级市均进行了环境立法。广东省地方环境立法整体处于立法活跃状态，截至 年 月，现行有效的广东省地方环境法规共 部，其中省级地方性法规 部、设区的市地方性法规 部、经济特区法规 部、自治条例 部。.广东省地方环境立法特征.地方环境立法活动活跃自 年史上最严环境保护法实施以来，省级环境法规制定或修改 件，占现行有效省级地方性环境法规总数的.，反映了省级环境法规对上位法的
5、适应及环境保护的新需求。而在 年立法法修正前，地方立法权的城市有广州、深圳、珠海、汕头，这一比例为.，其中深圳市现行有效的地方环境立法均为 年及以后制定或修正，表明深圳市及时更新或制定地方环境立法，紧跟上位法立法进度。新获地方立法权的设区的市环境法规占比较高。年立法法修正后，新增的 个拥有地方立法权的设区的市，有 个设区的市地方环境立法占地方性法规总数的 及以上，如表 所示。其中，有 个设区的市已对地方环境立法进行修正，已修正的地方环境法规占总数的.，表明新获地方立法权的设区的市地方环境立法开始进入立法更新周期，地方环境立法活动活跃。表 广东省新增拥有地方立法权的设区的市地方环境立法情况表 设
6、区的市环境立法部地方性法规总数 部环境立法占比 修正法规部修正法规比例 潮州市.东莞市.佛山市.河源市.惠州市.江门市.揭阳市.茂名市.梅州市.清远市.续续表表设区的市环境立法部地方性法规总数 部环境立法占比 修正法规部修正法规比例 汕尾市.韶关市.阳江市.云浮市.湛江市.肇庆市.中山市.合计.注：“”表示地方环境立法未进行修正。.地方环境立法涵盖环境保护基本领域现行的环境立法中具有环境、生态、资源 个面向，地方性法规的具体分类存在一定交叉和模糊，结合地方环境立法的实际情况，可将地方环境立法大致划分为五类：综合性法规、污染防治类法规、资源和生态保护类法规、专门区域保护类法规、能源类法规。广东省
7、地方环境立法领域基本情况如表 所示。表 广东省地方环境立法领域分布基本情况 类别省级地方性法规 部设区的市地方性法规 部经济特区法规 部自治条例和单行条例部合计部综合性法规污染防治类法规资源和生态保护类法规专门区域保护类法规能源类法规合计可见，省级、设区的市、经济特区、自治县的环境法规基本涵盖了污染防治、资源和生态保护等环境保护基本领域。省级与经济特区的资源和生态保护类法规占比较重，而设区的市污染防治类法规占比较重，反映了三者不同立法需求及主要的环境问题。由于经济发展水平与获得地方立法权较晚，设区的市主要环境问题仍集中于污染预防与治理。广东省下辖的 个自治县主要针对森林资源保护管理进行立法，体
8、现了少数民族地区对森林资源保护的特殊 年叶依蕴等：面向生态文明建设的广东省地方环境立法研究需求。.地方环境立法特色明显地方特色是针对地方的具体情况和实际需求，制定的具有可操作性的地方性法规，地方特色是地方环境立法保持生命力的重要因素。广东省地方环境立法具有明显特色，例如，广东省湿地资源丰富、类型齐全，且广东省是全国红树林湿地面积最大的省份，就此地方特色，广东省在 年修订的广东省湿地保护条例中增设“红树林湿地保护”专章，针对红树林湿地的管护、修复、利用等方面做出规定。同时，广东省水系发达，每条河流、水系均有其特点，年广东省水污染防治条例施行前，广东省结合东江水系、韩江流域、西江水系的实际情况制定
9、了相应的水质保护条例，分别为广东省东江水系水质保护条例广东省韩江流域水质保护条例广东省西江水系水质保护条例；广东省现行有效的 部针对专门流域的水环境保护法规，单从法规名称及重点内容来看，有的是对流域综合保护，如广州市流溪河流域保护条例涵盖流域规划、水污染防治、水资源管理、河道管理等方面；有的则侧重保护水环境，如揭阳市重点流域水环境保护条例。广东省地方环境立法存在问题.生态文明建设的要求生态文明建设对地方环境立法提出了新要求，新要求来自于“发展和保护相统一”“保护优先”“山水林田湖是一个生命共同体”的理念。生态文明建设要求注重系统性、整体性和协调性的方法，因此，地方环境立法应当结合实际情况，加强
10、对环境、资源、生态的整体性、一体化保护；还应注重地方环境立法之间的协调性。同时，习近平总书记强调，要用最严格制度、最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。作为发展中国家，中国更多地是需要靠制度和创新去解决环境污染、资源利用、生态保护等问题，创新是地方环境立法努力的方向。虽然广东省地方环境立法具有数量多、立法活动活跃、涵盖环境保护基本领域、特色明显的特点，但从生态文明建设的角度审视，仍存在一些需要解决的问题。.广东省地方环境立法问题分析.创新性不足实施性立法是为实现明确的、可执行的上位法而制定的地方性法规，广东省省级地方性环境法规实施性立法较多
11、，共 部。结合具体内容，广东省省级地方性环境法规相对宏观，以落实国家立法为主要目的，偏重于国家环境法律制度的具体实施。创新性立法是推进地方环境治理的重要手段，地方立法应结合当地实际进行创新。创新性立法可以分为创新型条款和创新性法规，地方立法中针对上位法所设计的可操作性规则可认为是创新型条款，以广东省环境保护条例为例，显著创新性条文、一般创新性条文分别仅占全部条文总数的、.；创新性法规是地方立法在没有上位法对应的情况下设立开创式的规定，年所制定的广东省湿地保护条例则是典型的例子。但总体来说，广东省省级地方性环境法规创新性不足。.整体性缺失习近平生态文明思想强调整体主义，注重生态利益的整体性。目前
12、，广东省环境立法均是对不同的自然要素进行各自立法，缺乏国土空间开发保护的整体性。虽然广东省在近两年印发了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干措施广东省市级国土空间总体规划编制手册（试行）等文件，要求全域全要素规划国土空间，科学有序统筹布局生态功能空间，但文件效力层级较低，未上升到地方性法规层面。同时，广东省缺少一部统筹全省生态文明建设的地方性法规。.公众参与欠缺广东省地方环境立法公众参与欠缺表现在两个方面，一方面是公众对地方环境立法过程的参与不足，无法体现民主性，如与公众生活息息相关的广东省城乡生活垃圾处理条例，年 月发布的关于审议结果的报告，公众参与部分只有“在广东人大网向社会公众征求了
13、意见”，且并未公布公众意见的具体情况，也未就公众意见采纳与否进行说明，未能全方位地保障公众参与的有效性与积极性。另一方面是地方环境立法中公众参与制度不完善，在 部广东省地方环境立法中，有 部涉及公众参与的规定，但大多为原则性规定或鼓励公众参与环境保护活动，并未建立起完整的公众参与程序、规定公众参与的具体内容，公众无法广泛参与生态文明建设。.存在立法重复现象广东省地方环境立法存在立法重复现象，包括重复上位法或地方环境立法之间的重复。下位法对上位法的重复，不包括对上位法立法目的、立法原则环 境 生 态 学第 期等的重复，只有在行为模式和法律后果完全重复或重复行为模式但未规定法律后果的情形下，才属于
14、不必要重复。如广东省实施中华人民共和国环境噪声污染防治办法中，重复条文占全部条文的，这种重复是立法资源的浪费，不仅弱化了上位法，还损害了本应突出的具有可操作性或地方特色的条文，降低立法效果。地方环境立法之间的重复主要体现在新获地方立法权的市，如佛山、河源、潮州 个城市均制定了扬尘污染防治条例，三者章节设置一致，大量条文表述相似或部分重复；再如潮州市制定的潮州市韩江流域水环境保护条例（下称韩江条例）、潮州市黄冈河流域水环境保护条例（下称黄冈河条例），两部条例的章节设置完全一致，除黄冈河条例要求建立排污单位社会诚信档案、执行最小生态流量和生态补水方案等规定外，后制定的黄冈河条例有 个条款与韩江条例
15、内容一致，重复条款数占总条款数的.。虽然国外在水环境立法上有一河一策的做法，各地可以针对水系的特点结合当地水污染治理经验制定地方性法规，但是一地两河两法，且法规高度相似，似乎是对立法资源的浪费。广东省地方环境立法的破旧立新推进广东省生态文明建设，需要以生态文明观为指导，对广东省地方环境立法进行“破旧立新”，使之成为生态文明建设的重要法宝。.创新立法保障生态文明建设近年来随着国家环境立法体系化的建设，留给地方环境立法的创新空间越来越小，但广东省地方环境立法可以在气候变化、生物多样性、生态减灾等新领域进行立法尝试。如在气候变化方面，虽然大气污染防治法包含减排内容，节约能源法循环经济促进法等法律具有
16、气候变化减缓与适应策略，但现有的法律不足以支撑广东省应对气候变化。年，生态环境部发布关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见，强调“加快推动应对气候变化相关立法”；广东省人民政府在关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的实施意见提出要“推动应对气候变化等方面法规规章的制定工作”。广东省有必要进行应对气候变化的地方立法。目前，深圳经济特区生态环境保护条例设有“应对气候变化”一章，广州市生态环境保护条例也针对应对气候变化提出相应要求，广东省可借助两地应对气候变化立法的经验，加快推进全省应对气候变化相关立法。党的二十大报告及 年广东省政府工作报告明确提出“实施生物多样性保护重大工程”。广东省是全国生物多样性最丰富的省份之一，处自然保护地有效保护了广东省的生物多样性，数量居全国首位；现记录分布的陆生脊椎野生动物共 种，较 年新增加 种。广东省重视生物多样性保护工作，现有广东省湿地保护条例广东省野生动物保护管理条例广东省种子条例等地方性法规从生态系统、物种、种质资源等方面对生物多样性保护进行规范，也有广东省森林和陆生野生动物类型自然保护区管理办法等规章、政策性文件，但广东省生