1、美国研究 2023 年第 2 期美国防空识别区的设立、运行实践与基本逻辑曹群内容提要 自 1950 年划设防空识别区以来，美国防空识别区制度多有调整，不少条款都曾历经重大修改。美国防空识别区范围虽有变化，但对本国陆地、领海及领海之外大面积区域一直皆有覆盖，且迄今仍覆盖他国无争议领空。美国防空识别区规则起初曾在是否适用所有航空器的问题上表述模糊，但 19612003 年一直明确仅适用民用航空器，2004 年后再度模糊化为“所有航空器”，而相关实践和法律文件显示其并不适用外国军机。美国防空识别区规则从 1961 年修订起对“适用”情况严苛化，整体上已明确排除“仅穿越”情况的适用，并将“通过防空识别
2、区”与“飞入、飞离或飞经美国”相联系的限定条件延续至今。美国防空识别区制度与其对“航行自由”的国际法解读相一致，即凭借其强大军力，主要是以“排除法”辨识“真正威胁”，力图在他国与本国领空之外实现“攻守兼备”。关键词:美国军事与外交 防空识别区国际民用航空公约美国是世界上第一个设立防空识别区(ADIZ)的国家。虽然防空识别区领域尚无“公约”，且美国现行防空识别区规则亦非他国皆奉行的“共同规范”，但是美国防空识别区实践的巨大影响不容忽视。尽管有关美国防空识别区的公开资料和法律文件极为丰富，但长期以来少有论著关注其规则细节，美国政府所作相关对外表态亦本文系国家社会科学基金后期资助项目“外国防空识别区
3、现行规则研究”(项目批准号:21FGJB015)的阶段性成果。感谢 美国研究 编辑部和匿名审稿专家提出的宝贵修改意见，文中错漏概由笔者负责。“犹抱琵琶半遮面”。关于美国防空识别区，中外学界已有研究存在一些缺漏(如美国防空识别区设于领空之外、规则适用对象包括外国军机、仅适用飞往领空的航空器等)，其中有些甚至影响到对美国划设防空识别区及其空防实践基本逻辑的正确理解，故须加明辨:美国防空识别区并非仅在“国际空域”划设，其覆盖范围包括本国和他国领空;美国防空识别区规则的适用对象不含外国军用航空器，2021 年印太司令部“蓝皮书”对此已有明确澄清;美国防空识别区规则从未限定仅适用飞往美国领空的航空器，而
4、且其在 1961 年修订之前的整体“适用性”规定比较宽泛和模糊。相关事实亟待澄清，这不仅对促进中外学界防空识别区领域的研究具有重要意义，还有助于披露美国防空识别区的瑕疵，反驳以美国防空识别区为“标杆”指责我国东海防空识别区“与众不同”的谬论。本文主要依据 1950 年至今公布的美国联邦公报(Federal egister)、联邦法规(Code of Federal egulations)和 美国法典(United States Code)中有关防空识别区的资料，从历史维度上梳理美国防空识别区制度的演变进程及其背后隐含的美国空防实践基本逻辑，以期呈现美国防空识别区之大貌，进而对美国防空识别区的覆
5、盖范围、适用对象和适用穿越情况等问题进行探讨。一关于防空识别区的通用概念与“国际惯倒”关于设立防空识别区以及相关操作规则的国际条约规范长期以来一直“缺失”，1944 年 国际民用航空公约(通称芝加哥公约)和 1982 年联合国海洋法公约的正文都未曾提及防空识别区。芝加哥公约 附件十五经 2000 年修订(附件四经2001 年修订)增补了有关防空识别区的定义和相关“建议措施”(且为后续版本所55美国防空识别区的设立、运行实践与基本逻辑基于此(此前有学者提出美国防空识别区规则适用包括外国军机在内的“所有航空器”，是不符合事实的，也与 2021 年“蓝皮书”最新澄清相悖)，美国防空识别区制度与其对“
6、航行自由”的国际法解读是相一致的，美国防空识别区规则与其有关军机的“传统公海自由”主张不相违背。美国20 世纪 50 年代防空识别区规则是宽泛地适用“飞入或飞行于”防空识别区的航空器，这与中国东海防空识别区规则并无二致，加拿大、韩国、菲律宾、澳大利亚等所效仿者亦是美国20世纪50年代防空识别区规则，而非 1961 年修订后对穿越防空识别区方式的适用情况采取限制的美国防空识别区规则。如果定要指责中国东海防空识别区规则不符合美国现行防空识别区规则所代表的“国际规范”，那么美方必须要澄清其 20 世纪 50 年代防空识别区规则是否违反“国际规范”。附件四 2001 年修订增补有关防空识别区的定义，其
7、内容与附件十五 2000 年修订增补者完全一致。参见Annex 4 to the Convention on International Civil Aviation，11th Edition，July 2009，ppxvi，11。继承)，将防空识别区定义为“特别标出的划定范围空域，航空器在该空域范围内被要求遵守与提供空中交通服务(ATS)有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序”。马克斯普朗克国际公法百科全书 对防空识别区的定义是:“一种划定空域，于其内民用航空器被要求自我识别，这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海，以及领海、内水和陆地领土上空。”以上两定义的表述虽有细微差别，但并
8、无实质性分歧，均未对防空识别区的覆盖范围加以限定;均将防空识别区规则的适用对象限定为民用航空器;且似均倾向于认为各国所颁防空识别区规则仅包括“主动识别程序”。关于防空识别区的具体操作规程尚未形成比较清晰的“一般惯例”及“法律确信”，似乎很难说存在清晰明了的防空识别区“习惯国际法规则”。目前，尚无广为认可的关于防空识别区的汇总清单，经初步统计大致有 27 个国家或地区现仍维持划设防空识别区(除了“常设性”防空识别区，也包括“临时性”防空识别区)，而且各国65美国研究芝加哥公约 附件十五的第一版于 1953 年 5 月 15 日在国际民航组织(ICAO)理事会表决通过，并于 1954年 4 月 1
9、 日开始适用。2000 年 2 月 21 日，国际民航组织理事会通过了包括增加防空识别区定义和相关“建议措施”在内的一系列修订，并于 2000 年 7 月 17 日生效，2000 年 11 月 2 日开始适用。参见 Annex 15 to theConvention on International Civil Aviation，16th Edition，July 2018，ppix，xiii，12。Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation，Amendment 37，14th Edition July 2013，Cha
10、pter 1DefinitionJ Ashley oach，“Air Defence Identification Zones，”in Wolfrum(ed)，The Max Planck Encyclopedia of Pub-lic International Law，Article last updated:March 2017，para 1后者“定义”明确指出在防空识别区内是“民用航空器被要求自我识别”，而前者“定义”虽未在适用对象的表述上明确加“民用”二字，但不论是从 芝加哥公约 的适用性(“本公约仅适用于民用航空器，不适用于国家航空器”)来看，还是从所谓“遵守与提供空中交通服务(A
11、TS)有关的程序”来看(国家航空器，尤其是军用航空器，若在一国领空之外操作，则并无义务遵守该国发布的空中交通服务有关程序，遑论遵守“与提供空中交通服务有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序”)，均体现出其仅系针对民用航空器而言。这里所谓“主动识别程序”是指，航空器遵照相关规则“主动”提交飞行计划、保持无线电通信和进行位置报告以便于其被识别;“被动识别程序”是指，航空器并不“主动”令空管单位识别其身份，而“被动”地遭雷达探测跟踪乃至引发他国军机“拦截”查证识别(参见苏金远:防空识别区国家实践:地理范围、识别对象以及识别程序，载 国际法学刊 2020 年第 3 期，第 8991 页)。无论是否
12、划设防空识别区，所有国家在其本国领空和“国际空域”皆可施行“被动识别程序”(但不得侵犯他国领空)。一般而言，若不颁布针对航空器操作的“主动识别程序”，而仅在特定范围划设防空识别区(或提示划设国将在该空域施行“被动识别程序”)，对于划设国辨识空防威胁的价值几乎为零。必须明确的是，本文分析防空识别区规则的适用对象(及后文所论适用穿越情况)问题，或者言及对防空识别区规则的遵守，绝大多数情况下是针对“主动识别程序”而言，并不会牵涉“被动识别程序”。值得注意的是，“被动识别程序”并非基于划设防空识别区才可实施，即便不划设防空识别区，一国军机亦有权在邻近其领空之“国际空域”巡逻查证识别他国航空器。对于绝大
13、多数已划设防空识别区的国家而言，“被动识别程序”即便可算作防空识别区规则的一部分，也并非其主要部分。实践做法呈多样化，在操作程序上尚无“国际规范”，仅在覆盖范围、适用对象和识别规则等方面稍具“共识”。首先，关于防空识别区的可覆盖范围，各国实践已稍具“共性”，绝大多数国家的防空识别区均覆盖本国领空(或全部或部分)，对领空之外的专属经济区或公海上空亦有覆盖。从国际实践来看，多数国家所划防空识别区在地理覆盖范围上比较灵活，与本国领空界线并无直接关联(甚至有的还覆盖他国无争议领空)，更多考虑似乎在于用尽量少的坐标点勾连出其防空识别区范围。防空识别区可否覆盖他国飞行情报区(FI)尚无定论，但超出己方被分
14、配的飞行情报区范围者并不罕见。防空识别区与领土主权和海域权利主张范围并无直接关联，单就国际法角度而言，一国划设防空识别区并不能赋予其对防空识别区所覆区域的主权、主权权利或管辖权，也无益于强化其对争议区域之主张，因为还存在一国将他国无争议领土纳入其防空识别区的先例。其次，关于防空识别区规则(尤其是“主动识别程序”)的适用对象，以美国为首的西方国家之“解读”较具代表性，且似无先例表明各国防空识别区实践能令无意飞入划设国领空的外国军用及其他国家航空器遵守其防空识别区规则。在“国际空域”，一国所设防空识别区规则适用外国军用航空器似难有成功先例，比如韩国对中国和俄罗斯军机进入其防空识别区活动曾多次“外交
15、抗议”，而中俄往往答以军机正常活动并未侵犯韩领空。如果国际社会多数国家继续认可军机在领空外享有“传统公海自由”，那么一国划设防空识别区(若非如韩国般“自取其辱”设定外国军机不可能遵守之规定)的基本作用或许是为便于在相关空域更加清晰地辨识正常民航活动，从而减轻其军用雷达监控工作负担，以“排除法”过滤出“疑有敌意”的外国航空器。最后，关于防空识别区规则是否可适用“仅穿越”情况下的外国民用航空器，目前并未形成各国皆认可的“国际规范”。对于“仅穿越”情况下航空器的适用问题，马克斯普朗克国际公法百科全书 的“防空识别区”词条解析较为含糊 该词条系由美国专家阿什利罗奇(J Ashley oach)撰写，他
16、一方面指出确有一些国家75美国防空识别区的设立、运行实践与基本逻辑就纵向范围而言，防空识别区与外层空间无关，仅可覆盖地面/海平面以上的空气空间，且多数为地球表面至无限高，个别有对海拔高度范围加以限定。本文所论覆盖范围仅是从横向范围而言。比如美国防空识别区覆盖巴哈马部分领空、韩国防空识别区覆盖朝鲜部分领土、日本防空识别区覆盖俄罗斯和韩国部分领海、古巴防空识别区覆盖巴哈马部分岛礁、印度防空识别区覆盖斯里兰卡部分领空。参见曹群:论防空识别区的实践与习惯国际法规则，载 海洋法律与政策，2022 年第 1 期，第 8182 页。参见曹群:美国防空识别区的历史和法理研究，北京海洋出版社，2020 年版，第 248255 页。本文所称“仅穿越”情况指的是，不会飞入且亦非飞离防空识别区划设国的领空，而仅穿越该国防空识别区所覆“国际空域”部分。将防空识别区规则适用于无意进入领空的航空器，另一方面又提出沿海国无权将提交飞行计划和位置报告等防空识别区规则要求适用于无意进入领空的航空器。从国际实践来看，多数国家皆未明确排除“仅穿越”情况适用其防空识别区规则，似乎仅有美国、日本、印度(巴基斯坦存疑)、巴西等防空