1、后扶贫时代农村多维防返贫治理困境与优化路径研究张卫卫,丰洪敏,宁 娟(新疆大学政治与公共管理学院,新疆乌鲁木齐 830046)摘要 从历史发展、地理位置、生态环境、人口资源 4 个主要方向出发,对农村多维防返贫治理困境核心因素进行探索,提出农村地区防返贫治理存在的困境和优化治理路径的对策,为后扶贫时代农村地区巩固拓展脱贫攻坚成果、稳固脱贫基础提供切实可行的政策建议。关键词 防返贫治理;多维返贫;农村中图分类号 F327 文献标识码 A 文章编号 0517-6611(2023)11-0239-04doi:10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.056 开放科学(资源服务
2、)标识码(OSID):Research on the Predicament and Optimization Path of Rural Multidimensional Anti-poverty Governance in the Post-poverty-allevia-tion EraZHANG Wei-wei,FENG Hong-min,NING Juan(College of Politics and Public Administration,Xinjiang University,Urumqi,Xinjiang 830046)Abstract Starting from the
3、 four main directions of historical development,geographical location,ecological environment,and population re-sources,this paper attempts to explore the core factors of the multi-dimensional poverty prevention and governance dilemma in rural areas,and proposes the existing difficulties in rural are
4、as and the countermeasures to optimize the governance path.It provides practical policy suggestions for consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation and consolidating the foundation of poverty alleviation in rural areas in the post-poverty alleviation era.Key words Anti-povert
5、y governance;Multidimensional return to poverty;Rural areas基金项目 新疆维吾尔自治区社会科学基金一般项目(19BGL109);新疆维吾尔自治区社会科学界联合会新时代党的治疆方略理论与实践研究课题一般项目(2022ZJFLY29)。作者简介 张卫卫(1997),女,山东济宁人,硕士研究生,研究方向:公共政策、地方政府治理。收稿日期 2022-10-27;修回日期 2022-12-26 习近平在吉林考察时强调“要巩固脱贫攻坚成果,防止返贫和产生新的贫困”。防返贫顾名思义是要防止脱贫人口或非贫困人口沦为贫困人口,国内外有“反贫困”“消除贫困
6、”“减贫”“防返贫”等多种表达。“反贫困”这一术语首次出现是在 1972 年,瑞典经济学家冈纳缪尔达尔在其世界贫困的挑战:世界反贫困大纲一书中提出。1984 年,中共中央、国务院于发布的关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知中,首次将“消除贫困”作为一项具有重要意义的政策提出,国内反贫困的研究开始逐渐引起国内学者重视。学者们在国外研究的基础上,立足中国消除贫困的实践逐步深入研究,取得了丰硕的研究成果。早期的防返贫研究主要着眼于贫困治理研究,中期的防返贫研究则集中在反贫困研究,目前我国已经实现全面脱贫,为了巩固脱贫攻坚成果,中国的反贫困事业进程进入一个新阶段。祝慧等1提出,消除绝对贫困后,仍然存在相
7、对贫困,未来我国将进入“后扶贫时代”。受经济水平、历史发展、地理环境等多种因素约束,农村是以往脱贫攻坚的深水区,全面脱贫后更是防返贫第一线。在后扶贫时代,如何精准识别致贫返贫风险,开展多维防返贫治理,巩固脱贫攻坚成果是农村需要解决的重点问题。目前学者针对脱贫人口防返贫问题研究成果有限,极少数研究人员基于多维视角开展研究,缺少针对农村地区防返贫治理的研究。笔者从多维返贫视角来审视农村返贫的影响因素,发现农村防返贫治理遭遇的困境,探索如何更好地在返贫现象高发的农村优化防返贫治理路径。1 从“防返贫”治理到“多维防返贫”治理利用知网检索可以发现(图 1),自 1993 年开始,国内学者便已经在“防返
8、贫治理”的研究领域产出较高质量的成果,此后随着时间的推移相关研究纵深发展,为我国防返贫事业推进作出重大贡献。如今我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,国内学者对防返贫治理的研究已经趋于成熟,少数学者在“多维贫困”的基础上展开“多维防返贫”的相关研究。黄锐等2利用 CFPS 数据,从多维返贫视角测度了返贫状况,结果证明单维返贫率均控制在较低水平,但多维返贫率仍达到16.2%。冯丹萌等3基于返贫因素的多样性特征,对防返贫展开研究,提出防返贫治理需兼顾短期与长期、局部与整体、外在与内在多重空间因素。如何做好多维防返贫治理是我国巩固脱贫攻坚成果与实现乡村振兴的重点任务。结合我国实际国情,识别多维返贫因素,开展
9、防返贫治理研究该领域学者接下来研究的热点内容。1.1 治理对象:以“相对贫困”逐步取代“绝对贫困”我国现行标准下的农村已经全面消除贫困问题,告别绝对贫困的历史,但国内发展不平衡不充分问题依然突出,绝对贫困的解决并不意味贫困问题的全部消除,贫困只是以新的形式出现,面临的贫困问题也不再是生存问题,其更加趋向于一个发展性、可持续性的问题。新时期我国扶贫工作的重心将从巩固绝对贫困逐步转向缓解相对贫困。防返贫的治理对象也将从防止绝对贫困再生逐步转向缓解城乡相对贫困。相对贫困治理是一个需要长久持续改善的过程,其实践的类型和内容反映新时代的特征,当前我国已经进入应对相对贫困问题的新历史发展阶段。有效的防返贫
10、治理关乎我国经济发展、政治稳定、民族团结和社会和谐,对做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的各项工作,让脱贫基础更加稳固、成效更可持续具有重要意义。安徽农业科学,J.Anhui Agric.Sci.2023,51(11):239-242 图 1 19932022 年“防返贫治理”相关文献发表数量变化Fig.1 Changes in the number of publications related to“pover-ty prevention and control”from 1993 to 20221.2 治理特点:全面防范,多维视角,预防大于治疗贫困具有多维性,西奥多W舒尔茨4认为
11、贫困问题的根源在于缺失人力资本,解决贫困问题必须加大人力资本投资力度。阿马蒂亚森5指出贫困问题从本质上来说是能力的问题,生存生活能力、知识以及社会参与能力的不足是导致贫困的关键所在,解决贫困问题必须重建个人能力。阿瑟塞西尔庇古6认为国家需要制定合理的政策措施,加强收入分配干预,提升低收入人口收入水平,进而有效减少贫困问题的发生。除此之外,相对贫困还具时间持久性、对象复杂性、致贫多维性、脱贫不稳定性等特征,这些特征致使防返贫治理不是单一维度、一蹴而就的过程,预防尤为重要。1.3治理原则:循序渐进,持续化解,“造血”代替“输血”在精准扶贫时期,为了按时完成扶贫任务,部分地区为追求硬性条件达标,在大
12、量投入物质资源的同时,忽视村民思想观念的引导,造成脱贫任务虽已达标,但脱贫稳定性并不牢固,在后期帮扶措施取消或者帮扶力度变小时返贫。部分地区的扶贫产业主要是依靠政府、社会力量扶持运营,还未能实现独立自主平稳发展,一旦失去外部扶持,极大可能出现运转停滞或者经营困难,无法实现盈利、发挥扶贫功能。真正实现稳得住、能致富,达到预期目标还有大量工作要做。2 后扶贫时代农村多维防返贫治理的困境2.1 贫困村之间以及与非贫困村间差距拉大,“倒挂式”贫困出现 脱贫攻坚任务完成后,我国农村已经全面消除绝对贫困问题,但是受支援工作队配备资源限制,投资种类数量以及投资资源利用效率的不同,扶贫力度和村子自身底蕴的差异
13、等多方因素影响,贫困村之间以及与非贫困村之间脱贫成果存在较大差距,致使脱贫后出现普通村和相对贫困村。脱贫攻坚战取得胜利后,出现普通村和相对贫困村是一种正常现象,形成原因是多重的、不可避免的。首先这是由我国的基本国情决定的,我国各地区条件差异显著,发展极不平衡。一方面,贫困村之间原本就存在较大差异,贫困程度不同,经济文化水平、社会保障等方面存在差异;另一方面,非贫困村与贫困村之间在各方面发展存在较大差距,且这种差距随着国家的发展呈现愈演愈烈趋势。在这种长期发展不平衡的国情之下,脱贫后各村之间发展差距依然延续存在。其次受帮扶条件、村子自身条件、资源倾斜程度影响,各村之间取得的脱贫成果存在差异。首先
14、,支援工作队之间资源分配存在差异,直属单位的不同会影响工作队所配备的资源。其次,各个工作队资源数量有限,在实际操作过程中只能尽可能地将资源按照精准扶贫原则适度分配到各个贫困村,对于可量化的扶贫资源尚可按照贫困程度尽可能均等分配;对于无法量化的扶贫资源,譬如人力在分配过程中不可避免出现“度”难以衡量现象,个人自身素质、工作能力、掌握的资源这些都在实际中很难度量,即使工作人员愿意合作,对其掌握的资源潜力(诸如社会资源)和资源在扶贫中能够发挥作用进行度量也存在极大困难。这些因素直接拉开脱贫村间的差距。第三,脱贫攻坚过程中根据国家硬性指标要求,部分地区出现为完成脱贫任务,对贫困村大力投入形成资源、政策
15、上的倾斜,相对忽视了非贫困村发展的现象。第四,各地区政府投入资金扶持的项目,由于种类差异,扶持的力度不同,项目在执行实施过程中,上述这些因素导致了最终脱贫成果分布不均衡,贫困村之间及与部分非贫困村间差距拉大。2.2 农村发展深受自身条件限制,抗返贫风险能力低农村发展与国民素质、经济发展、社会稳定、国家富强息息相关,是全面建设小康社会进程中的关键问题。大多数农村地区由于历史原因、地理位置、生态环境、人口资源等条件限制,发展比较迟缓,一直存在多重困难,处于相对落后状态。脱贫攻坚时期,政府资金的大量注入使得贫困农村得以快速发展,在这种追求速度的发展过程中,难免出现资源利用率低下、新建设施空置、人员缺
16、乏自主性、脱贫不稳定等现象,严重阻碍农村发展向下一阶段迈进,不利于脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的实现。脱贫攻坚任务基本完成后,在国家与地方政府政策的鼓励与支持下,农村地区发展迎来了新转变,但是在短时间内依然深受自身条件限制。首先,缺乏积淀,时间短、速度缓的发展历史限制农村下阶段发展。在过去国家将发展重点集中在城镇,一定程度上辐射带动农村发展,为农民增加收入,但是也致使农村出现青壮劳动力不足、经济底蕴不足、产业发展缓慢、集体经济薄弱等后遗症。这些症状在脱贫村更为明显,许多卫星工厂、合作社聊胜于无,产业单一、多停留在农产品初级加工阶段,精深加工不足,产品种类单一,多处于中低档位,高档产品罕见,产品附加值低,产业基础不牢固,创收能力有限且抗风险能力低下。再者基础设施有待持续完善,公共服务与城镇有差距,义务教育、医疗机构服务、人居环境整治、村级综合服务设施、公共文化服务等的数量质量存在提升空间。其次,多数农村地理位置不佳,持续发展困难。部分地区地处偏远,网络通信信号不强,与外界线上联络受阻,直播带货在实际操作中存在难度。受村子位置影响,即使电商平台线上渠道可行,由于交通运输方面耗时久、损耗高