1、港澳研究2023 年第 2 期50美国对香港民主输出战略的演变周方舟摘要美国对香港的民主输出战略是美国对外政策尤其是对华政策中的关键组成部分。从历史演进的角度来看，美国对香港的民主输出经历了冷战爆发至冷战结束的低调关注阶段、冷战结束至中国恢复对香港行使主权的直接介入阶段，和香港回归之后的积极干涉阶段，美国所使用的政策手段也逐渐从软干涉演进到硬干涉。在香港国安法颁布实施之后，美国对港民主输出战略发生重大变化，其中的风险值得我们关注和警惕。关键词民主输出战略；美国；香港中图分类号D871.2文献标识码A文章编号1000-7687（2023）02-0050-10引言民主输出作为美国向外扩张霸权的重要
2、政策工具，历来受到学界和政界的重视，美式民主制度输出的动因、过程、机制和影响也是中外学者研究的重点。在美国对华战略中，有着特殊地缘政治环境和战略价值的香港必然成为美国扩张民主价值观、推广美式民主制度的对象。在当前中美博弈持续进行的背景下，有必要对美国对港民主输出战略的缘起、演变和现状进行系统性梳理和分析。一、美国民主输出的历史沿革美国的“民主输出”或“输出民主”战略，指的是美国以本国民主制度为标准，将美国式的民主制度通过各种方式推广到不同社会制度的国家或地区、最终推广到全世界的对外战略。从具体表现来看，美国的民主输出通常将向外输出民主、自由、人权等西方价值观的任务置于各种“硬干涉”和“软干涉”
3、手段中，从而实现本国利益，维护霸权稳定。自建国起，美国便标榜其周方舟：国务院港澳事务办公室港澳研究所助理研究员。本文是国家社科基金社科学术社团主题活动，课题研究类重大项目“一国两制在香港的实践与经验研究”（批准号 22STA003）的阶段性研究成果。王晓德：美国文化与外交，北京：世界知识出版社，2000 年，第 406 页。51主流价值观的先进性和优越性，并不断在对外干预中实践、推行、强化这一套理念，其自然不是为了促进国际体系和平有序发展，而是为了实现其国家利益，巩固美国在全世界的领导地位。美国的民主输出战略由来已久。在最早的阶段，民主输出是作为一种对外战略思想融合在美国对外政策的实际操作当中
4、的。1898 年发动的美西战争标志着美国海外扩张进程的开启，同时伴随着向外输出民主制度。在一战前门罗主义盛行的时期，美国民主输出的对象主要是被其视为“后院”的拉丁美洲。从两次世界大战之间的过渡时期开始，民主输出战略逐渐成型，具体可分为三个阶段。第一阶段二战前理想主义盛行时期。时任美国总统伍德罗威尔逊较早将民主输出和对外决策挂钩，在 1918 年巴黎和会上提出“十四点计划”，以“民主、自由、道义、人权”等口号掩盖美国争夺国际体系主导权的企图，但因国际政治版图的权力核心仍在英法手中，美国尚无法在全球范围发挥其作用。因此，这一阶段的民主输出主要针对的是拉丁美洲，如美国出兵干涉墨西哥和多米尼加的选举，
5、试图在这些国家建立亲美政权。第二阶段冷战期间的意识形态对峙。为了实现遏制苏联、争夺世界霸权的目标，美国在冷战期间持续向外输出意识形态。杜鲁门政府和艾森豪威尔政府均极力通过“和平演变”宣传西方思想意识和生活方式，促进苏东地区内部变革；卡特政府正式打出人权外交旗号，对苏联等社会主义国家进行污名化攻击，此政策也被之后的历届政府所承袭；里根政府联合盟友加大反共力度，并加强对民主的对外宣传。值得注意的是，卡特政府的人权外交政策被视作美国对外民主输出的分水岭，正是从这一届政府开始，人权外交成为美国外交政策的基本组成部分。在此之前，民主输出仅仅被视为美国对外扩张的一种手段，在此之后，美国公开强调民主输出是其
6、根本价值观的对外显化，并不断向外宣示民主在价值观上的正当性和必要性。第三阶段冷战结束后的民主输出。克林顿政府将人权视作美国“三大外交支柱”之一，以扩展民主、推广美国价值观的方式确保美国海外市场并促进国内经济发展。同时，这一时期的民主输出对象主要是俄罗斯、刚刚独立的苏联前加盟国以及中东欧地区的前社会主义国家。小布什政府则采取了冷战结束之后最为激进的民主输出战略。一方面，美国在“911”事件后发动反恐战争，并在采取军事行动的同时在伊拉克和阿富汗建立了亲美政权，实现了民主输出的重大目标；另一方面策划中亚、中东等地区国家的“颜色革命”，干预其选举事务，致使大批国家发生自下而上的政权更迭，并最终建立或扶
7、植亲美政权。奥巴马政府则在美国政府深陷反恐战争泥潭的背景下相对降低了民主输出的力度，放弃了伴随军事行动进行民主输出的策略，改为借助“巧实力”在关键地区有选择性地扩展美式价值观。正是在这一时期，美国策动了香港非法“占中”活动。从美国向外输出民主制度的手段来看，主要有以下方式。第一，直接进行军事打击。冷战期间，美国多次对包括危地马拉、多米尼加、格林纳达和巴拿马等南美洲国家实施民主输出战略，所采用的方式则是最为直接的军事干涉，目的是推翻这些国家的政府、扶植亲美政权上台。此外，在冷战结束之后，美国在针对科索沃和伊拉克的军事行动中也大肆宣扬所谓“人道主义”，为发动战争寻找借口。第二，使用经济手段施压。一
8、方面，美国借助经济、技术领域的援助，控制甚至掌握部分国家的经济命脉，凭借相互依赖关系向目标国输出民主。另一方面，美国凭借其在全球范围内建立的完备的贸易、金融制度体系发起经济制裁，惩罚或打压对其民主输出采取反 周琪：美国人权外交政策，上海：上海人民出版社，2001 年，第 58 页。美吉米卡特：忠于信仰一个美国总统的回忆录，卢君甫、周慧、徐洪译，北京：新华出版社，1985年，第 167169 页。52制措施的国家，如俄罗斯、朝鲜和古巴等国。第三，舆论打击和文化渗透。相比前两项带有强制性色彩的输出手段，政治文化领域的打击和渗透要相对隐蔽。美国通过每年发表的所谓“人权白皮书”污名化世界各国的人权情况
9、，并通过网络、电视、广播、报刊等媒体宣扬美式民主价值观，试图进行思想渗透，造成目标国社会的分裂。第四，通过非政府组织资助目标国个别反对派团体，在当地煽动、训练并培植这些团体进行对抗活动。从历史经验来看，冷战期间，美国直接通过军事手段输出民主的案例大多发生在第三世界国家，而对苏东地区国家的输出手段则是经济制裁和文化渗透双管齐下。随着时间的推移，军事干涉也逐渐让位于更加隐蔽、灵活的民主输出手段。从动因和意图层面来看，美国在全球范围进行民主输出是国内国际多方面要素的产物。首先，基督教的救世思想融入了美利坚民族的形成过程，美国将自身视作“上帝选择的特殊国度”并肩负着拯救世界的命运和责任。因此，美国不认
10、为非白人国家和发展中国家拥有同等的道义和智力水平来选择自己的命运，坚持以自己的标准来左右其他国家的发展。小布什政府时期，美国新保守主义抬头，将推广民主和单边军事行为勾连到一起，体现了“天定命运”和进攻性现实主义的结合。其次，从现实主义角度来看，美国推行民主输出的初衷也是为了维护、巩固并发展美国在全球的霸权。在政治安全方面，通过输出美式民主制度在关键国家和地区扶植亲美势力上台执政，从而对美国的竞争对手进行打压或包围已经成为美国对外政策的惯例。从经济利益的角度考虑，在民主输出的对象国建立起来的市场经济体制能够更方便美国商品、资本、技术等要素直接进入。从本质上说，美国民主输出战略还是为美国在全球扩张
11、权力并巩固它所建立的贸易、金融秩序服务的。再次，美国通过民主输出弥合与盟国之间的分歧。以特朗普政府和拜登政府对民主输出的不同态度为例，前者所坚持的美国优先战略一定程度上损害了美国同西方盟友的关系，而拜登上台后为了缓和同盟友的关系、提升民主国家阵营内部的相互依赖程度与协作水平而重提民主价值观外交。对于西方国家而言，民主价值观涉及到国内“政治正确”问题，以价值观为号召可以让盟友放弃部分现实利益，尤其是经济利益的考虑，从而在对中、对俄问题上更加坚定地站在美国一边。二、美国对香港的民主输出从美国对外民主输出的手段来看，基本上可以分为“硬干涉”和“软干涉”。硬干涉手段指的是以军事行动、经济制裁、“颜色革
12、命”等借助强制力执行对外政策的手段，软干涉则包括对外援助、公共外交、舆论宣传等非强制性的、潜移默化的政策实施方式。相比美国对中东、中亚和苏联前加盟国较为激进的、甚至直接配合军事行动实施的民主输出政策，美国对香港的民主输出采取了从软干涉向硬干涉逐渐演化，且整体部署更为隐蔽的方式。总体而言，美国对香港的民主输出经历了冷战期间的低调关注阶段、冷战结束至香港回归前的直接介入阶段和香港回归后的积极干涉阶段。（一）冷战期间美国对港民主输出政策美国的对港政策基本始于第二次世界大战，二战前不存在美国单独的对港政策，且二战期间 秦亚青：强调单边、看中军事实力：新保守主义与美国外交，见是谁在主导美国对外政策新保守
13、主义的能量和局限，世界知识2003 年第 20 期。53美国对香港的关注更多在于是否支持英国在香港的殖民统治。因此，在二战结束后的冷战初期，美国才开始部署一系列对港政策，民主输出就是其中的重要组成部分。这一阶段的对港民主输出战略以较为隐蔽的意识形态渗透为主，并首次出台了涉及香港问题的两份纲领性政策文件。在意识形态渗透的具体操作上面，成立于 1949 年的美国新闻处（以下简称美新处）是主要的实施者。该机构位于美国驻香港总领事馆内，通过利用图书、广播、电影、出版发行等媒体和渠道的部署，成为美国在香港实施心理战、宣传战、舆论战的重要推手。一方面，美新处在港积极传播美式价值观，如设计实施了“图书翻译计
14、划”，策划、组织、资助了对大量美国文学作品的翻译工作，并联合香港本地出版机构共同出版。参与翻译的不乏移居香港的知名文学家，美式价值观通过他们深厚的文学素养得以传递；而读者在阅读过程中受所谓“自由世界”思想意识的感染，开始逐步接纳甚至内化这些价值观。另一方面，美新处借机开展反共宣传，尤其是在杂志和广播这两种受众覆盖面较广的媒介上下功夫，通过娱乐和政治宣传相结合的方式输出反共思想。美新处在这一阶段还借助“香港澳门项目”完成了从激进的反共宣传到隐蔽的扬美宣传的转变。可以看出，美新处在美国对港民主输出路径上力图实现各个层次受众的全覆盖和美式价值观宣传、反共宣传的双管齐下。美国在 20 世纪 5060
15、年代出台的两份涉港政策文件更能清晰反映美国对港民主输出的路线。1957 年 7 月，美国国家安全委员会出台了 NSC5717 号文件，题为“美国对香港政策”。该文件系统阐述了美国当时的对港政策部署，涉及美国对当时香港的防务安全、产业发展格局、中国内地公民流入香港等问题，尤其是探讨了美国试图利用香港独特的地缘政治定位进行民主输出并借机影响内地政治稳定的政策目标。在这方面，文件侧重两方面的内容，一是以香港作为向内地进行思想渗透的桥头堡和战略据点，并明确指出这是在当时的战略格局下美国最恰当的民主输出方式，因为军事行动和经济制裁代价高昂且难以达到效果；二是将香港塑造成向内地展示西方价值观和生活方式的橱
16、窗，通过香港这一海外华人的信息交流枢纽宣传美西方的所谓“自由”“民主”“法治”。1960 年 6 月，美国国家安全委员会在上一份文件的基础上进行更新，出台了NSC6007/1 号文件。这份文件的进攻性更加明显，提出了要将香港打造为“自由世界的自由港”，强调它的价值在于它的特殊地位；如果未来香港出现共产党支持下的“社会动乱”，美国可以向港英政府提供支援和帮助；加强香港的“橱窗效应”，尝试动摇“共产党在内地统治的基础”；提升并强化美国驻港情报机构的效能，进一步推动“和平演变”，并直接在报告中提出了在港意识形态渗透计划的财政预算。这两份文件勾勒出了美国在这一时期对港民主输出战略的演进方向，其将香港塑造为针对内地思想渗透桥头堡的总体目标没有改变，且更加强化了美国在这一地区的战略企图，并为此配备了资金和机构，暴露了美国对香港从保持存在到尝试介入的野心。但值得注意的是，美国和英国在这一阶段的对港政策上有分歧。美国试图利用香港防卫问题阻止英国承认新中国，但英国最终还是出于更加务实的考虑在中华人民共和国成立不久之后即正式宣布 于群、程舒伟：美国的香港政策（19421960），历史研究1997 年第 3