1、教育发展研究2023.6参与权作为学生的一项重要权利，在推进校园民主治理的进程中发挥着不可估量的作用。然而，纵观我国现行的法律法规，有关参与权的规定散见于 高等教育法 中小学教育惩戒规则 等教育单行法中，缺乏统一规定。在教育法典编纂工作已经启动的背景下，如何系统性地整合现有规定并加以创新，最终构建一套体系化、严密化的学生参与权保护规则也就成为亟待解决的问题。本文力图通过分析学生参与权的性质及其保护的必要性、特殊性，反思现行立法模式下对学生参与权保护的不足，借鉴比较法的立法经验，以期推进教育法典编纂工作，促进对学生参与权的全面保护。一、学生参与权的基本内涵与法理证成（一）学生参与权的概念与特质2
2、0世纪后半期以来，伴随学生权利意识的觉醒，学生参与校园治理开始逐渐成为世界教育管理发展的趋势。1而学生参与权作为学生参与校园治理的基础性权利，我国目前还鲜有相关教材和著作对其进行讨论。笔者认为，其背后存在两个原因；一是我国 教育法 并没有在学生权利一章中明确规定学生参与权，因此学者往往将研究重点放在那些已经被实体法明确定义并保护的权利当中；二是受“特别权力关系”理论的影响，长期以来学生在教育法律关系中一直被认为处于被管理、被领导的地位，而参与权本身恰恰强调的是学生的自主决策和参与，是对传统理论的一大冲击。有鉴于此，在探究学生参与权的保护路径之前，有必要对其概念与特质进行系统梳理。1.学生参与权
3、的内涵与外延“参与”一词意为“参加事物的计划、讨论、处理”。对于参与权的内涵，学界有观点认为“学生参与权是指法律赋予学生的有效参加大学事务管理，特别是参与大学决策，并承担相应义务的程序性权利”。2也有学者对此持不同意见，认为“学生参与权是指作为学校管理相对人所享有的，充分而有效地参与到学校事务的管理过程中，并发挥其积极的影响和作用的权利”。3第一种观点实则限缩了参与权的范围，原因有二：第一，虽然目前学界主流观点认为学生参与权的主体仅包括高校学生，但在笔者看来，中小学生不应被排除在外，一方面，中小学生已经具备了一定的智识水平，能够认识到自己行为的意义以及可能引发的后果，故应当允许其通过参与校园事
4、务进行适当的锻炼。另一方面，未成年教育法典对学生参与权的体系化保护任海涛吴俊杰摘要：学生参与权作为一项新兴权利，是新时代背景下对受教育权的细化，在推进校园治理与改革、保障学生受教育权方面具有重大意义。然而在现行的立法模式下，学生参与权规范数量不足、体系性弱、操作性差，导致实践中学生的参与权一再被忽视。当前，在教育法典编纂的背景下，学生参与权入典应遵循“区分主体，明晰权责”的指导思想，按照“先总后分”的体例，在系统整合并细化现有规范的基础上增设激励、责任条款，最终构建一个涵盖事前、事中、事后参与的规范体系，形成对教育权利的全面保护。关键词：教育法典学生参与权受教育权教育权利任海涛吴俊杰/华东师范
5、大学法学院（上海200241）专题 教育法典研究-66DOI:10.14121/ki.1008-3855.2023.06.002人学校保护规定 第16条也以规章的形式肯定了未成年学生的参与权和表达权，为中小学生的参与权保护提供了法律指引。当然受制于中小学生的智识水平，其参与权势必会受到相应的限制，第二，学生参与权也不应被定义为单纯的程序性权利。程序性权利与实体性权利的最大区别在于是否能够直接影响到权利人的实际利害关系，显然参与权不但包括确保程序正义能够得到实现的申辩权、申诉权等程序性权利，也包括表达权、监督权等直接在法律主体间形成权利义务关系的实体性权利。第二种观点较为可取，但其没有突出学生的
6、自主性，这恰恰也是参与权的特点之一。在参与权的指引下，学生能够充分发挥主观能动性，自主参与到校园事务中而非被动地接受学校的安排。综上所述，学生参与权指的是中小学生在学校和教师的引导下参与到特定活动或大学生自主自发地参与到学校事务的管理过程中的综合性权利。就学生参与权的外延，笔者结合现行法律规范以及传统理论，认为应当包括以下权利：第一，结社权。此处的结社乃学生自发地组成学生社团。我国 高等教育法 第57条明确承认了高等学校学生的结社权。事实上，随着社会经济的发展，我国已经有相当一部分中小学允许学生创建社团，参与到校园事务当中。结社权虽是学生自主参与校园事务的权能，但也必须限制在合理的限度内，否则
7、会侵害学校的自治权。第二，表达权。即学生充分表达自己的意愿并参与到校园规章制定及其他事项决定的过程中的权利。表达权的表现形式十分丰富，常见的有吸纳学生代表参与学校章程的制定、聘任“校长学生助理”等等。应当明确的是，表达权并非大学生独有。中小学生虽然不具有完全民事行为能力，但也是学校管理的一分子，他们的表达自由应该得到法律保护。4但要注意的是，中小学生不宜拥有参与重大事项决策的权利。原因在于，决策的制定需要具备专业性与科学性，而中小学生智识发育尚不完善，其判断力和知识储备显然不及成年人。同时相较于大学生，中小学生的主要任务还是巩固知识，不宜分散过多精力参与到与学习计划无关的活动中。第三，监督权。
8、即学生享有的监督教师及其他校内工作人员并提出批评建议的权利。例如，目前不少高校都实行了教师评价制度。学生可经由教学管理系统中的匿名评价功能对老师的教学质量进行评分，而校方亦会根据学生的评价对教师进行奖惩，从而倒逼教师提高教学水平，提升课堂教学质量。第四，校内救济权。即学生实体权利受到侵害或对涉及自身利益的处理决定或其他事项不服时可以向校方主张的权利。校内救济权是具有双重属性的权利。一方面学生须以自己的名义参与到校园事务之中以防止校方独裁独断，具有参与权的性质；另一方面校内救济权是救济权的表现形式之一，与行政申诉权、行政复议权、行政诉权共同组成了学生权利的救济体系。一般认为，校内救济权包括知情权
9、、申辩权、申诉权等权利。2.学生参与权保护的必要性从学生参与权的内涵与外延可以看出，其概念范畴囊括了校园生活的方方面面。随着教育法典立法工作的推进，加强学生参与权立法保护的呼声也日益强烈。法律保护学生参与权的必要性，主要体现在以下三个方面：首先，充分保护学生参与权是校园民主治理的应有之义。教育部 关于加强依法治校的若干意见 第3条第3项就明确指出，要“推进民主建设，完善民主监督”。校园民主就是要求在校园治理的过程中，尽可能地吸纳学生、教师、家长等多元教育法主体参与，使得最终的决策更加科学化。学生作为教育法的重要主体，一方面相较于家长更了解校园日常事务；另一方面，相较于教师更能站在自己的立场维护
10、应有的权益。让学生参与到校园事务之中，充分表达自己的意见，能够促使校园治理不断向民主化迈进。其次，充分保护学生参与权是保障学生受教育权的必由之路。宪法 第46条和 教育法 第9条均规定了公民的受教育权。然而，宪法的实施具有多层次性，必须通过部门立法加以细化保护。就公民受教育权与参与权二者之间的关系来看，传统观点认为受教育权的范围只局限于公民的生存权和受益权。进入新世纪以来，人们愈加认识到教育的功能不应局限于知识的增长，更在于帮助客体完成社会化的进程。在此进程中，单纯被动地接受教育不可能完成社会化的目标，必须激发受教育者的自主能动性和自主教育选择，这就使得教育参与权作为一项新兴权利开始进入大众视
11、野。一般认为，教育参教育法典对学生参与权的体系化保护-67与权包括个别参与权和集体参与权。5其中前者又可以分为学生参与权、家长参与权以及教师参与权。因此，学生参与权隶属于教育参与权，是新时代背景下对受教育权的细化。最后，充分保护学生参与权是推进校园改革的动力之源。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）就明确将建设现代学校制度作为重点发展任务。在校园改革中，学生作为教育法律关系的核心主体，通过行使参与权发挥着重要作用。一方面，学生能够以个人或学生会、社团的名义参与到校园规章的制定中，提升相关内部规范性文件的民主性和科学性；另一方面，学生也可通过校长信箱、教师评价等制度行使监督权
12、，推动校方改善不合理的制度和惩处违法违规工作人员。3.学生参与权保护的特殊性如前所述，学生参与权是教育参与权的子权利，与家长参与权、教师参与权共同构筑成了对受教育者教育参与的防线。相较于其他参与权，学生参与权有其特殊之处，对其保护不能直接套用对教师或家长权利保护的规则，必须针对学生主体的特点予以区别化，这主要是由学生的身份特殊性所引发的。一方面，学生缺乏社会经验，即使权利受到侵犯，往往会选择默默容忍而不是在第一时间向校方主张维护自己的权利。同时，由于参与权本身的性质，侵害参与权的后果通常是使得学生失去参与校园事务的机会，其并不像纪律处分或学术性惩戒那样会直接、迅速地对学生本人产生不利影响并记入
13、学籍档案，这也就导致学生缺少维权的直接动力。再者，学生作为受教育者，在主张维护完自己被侵害的权利后，仍然需要继续在校接受学习教育，而在此过程中亦有可能遭到校方的报复，故其即使选择了主动救济，通常也不会采取行政申诉、诉讼等与校方直接对抗的方式，而是更倾向于内部救济。另一方面，学生参与权保护的介入空间有限。传统理论认为，学生参与属于学校内部自治事项，一般不属于行政诉讼的受案范围。就司法实践而言，目前司法也仅承认退学决定、不授予学位证书等侵害学生受教育权及其他宪法基本权利的行为的可诉性，6单纯侵害学生参与权的行为一般不能提起诉讼。因此，在设计学生参与权保护规则时，应更加突出内部救济。以校内申诉为例，
14、相较于教育行政申诉而言，其没有行政机关的介入，属于学校内部自治渠道，且能够充分适应教育领域的专业性。相较于教育行政诉讼而言，并不需要漫长的起诉应诉过程，受案范围也更大，能够迅速地帮助学生解决问题。7（二）学生参与权的提出与证成学生参与权作为一项专属于学生的权利，并不像入学权、获得物质帮助权等传统权利一般拥有明显的法理基础。何以设立学生参与权？是否存在“泛权利化”的嫌疑？8以上问题都需要通过严密的分析和研究，方能清晰全面地认识学生参与权存在的正当性。1.学生参与学校治理的理论逻辑校园治理的本质是校园内外部不同利益相关者参与教育决策的共治机制，其核心在于合理地分配利益相关者之间的决策权力。9长期以
15、来，在学校与学生二者的关系中，学生总是被视为被管理的一方，从而被排除在决策主体之外。然而学生作为学习者，在其已经具备一定的思考和判断能力的前提下，不应只是将其视为被动的知识接收者，而应将其视为积极的教育参与者。10决策只有本身是学生参与的产物，才能具备正当性及可接受性。再者，允许学生以一定方式参与学校治理，亦符合学校创设的目的。因此，学校和教师应当锻炼学生参与社会生活和国家政治生活的能力并提供适当的平台以满足这种需求。2.学生参与权的法哲学价值分析从自然法哲学的角度看，学生参与权充分体现了人的主体性理论。该理论认为，社会人不应当作为他人意志的对象，而应当被看做是一种目的。11因此，在学校这个具
16、有浓厚文化气息的组织中，应提倡以人为本，把组织中每一个体的存在和发展视为内部所有活动的出发点。12校园管理实质上是一个双向互动的过程，既要发挥学校的自主性也要发挥学生的主体性。其中学校的自主性体现在根据学生的教育诉求制定完备的校园规章，管理学生的教育奖惩事宜；学生的主体性体现在其作为教育法律关系的主体和有理性的社会人，应当切实参与到与自身发展存在重大利害关系的事务的处理过程中。但同时也要注意学生主体性的发挥不是完全放任自我，应在学校自主管理和学生自主参与间找到一个平衡点，使二者实现良性互动。从权力制约的角度看，学生参与权的设立能够教育法典对学生参与权的体系化保护-68有效防止校方权力的滥用，这一点在高校管理中表现得尤为明显。义务教育阶段校方并不能开除学生，但在高等教育阶段，法律法规授予了高校作出退学决定、开除处分的权力。这些权力直接影响学生受教育权的实现，如果不赋予学生参与到上述重要决策的权利，那么势必会导致校方权力的扩张和滥用，最终损害学生的利益。3.学生参与权属于新兴权利证成所谓新兴权利，指的是虽然于法无据，但人们得以实际主张并享有利益的权利。13从严格意义上看，学生参与权并不属于