1、Mar.，2023Vol.31 No.3河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年3月第31卷 第3期收稿日期：2022-12-10基金项目：国家社会科学基金一般项目“落实集体所有权 的私法逻辑与实现路径研究”（22BFX074）作者简介：管洪彦，男，吉林大学法学院、农业农村法治研究院教授、博士生导师，主要从事民商法学、农业农村法治研究。农地“两权分离”到“三权分置”：制度变迁与绩效分析管洪彦1，2（1.吉林大学法学院，吉林长春130012;2.吉林大学农业农村法治研究院，吉林长春130012）摘要：新中国成立以来的农地产权制度变迁以农地权利的分割和配置为主线展开。改革开
2、放后，我国的农地产权与经营改“公有公用”为“公有私用”模式，“两权分离”得以逐步确立。实践证明，“两权分离”是特定历史背景下的最优制度选择，其制度绩效得到了充分释放。但是，随着农村社会经济环境的变化，该制度安排开始显现出负面效应。“三权分置”是因应社会经济发展需求的诱致性制度变迁，其在明晰土地产权关系、维护相关主体权益、提升土地资源利用效率、构建新型农业经营体系、实现适度规模经营等方面展现出显著的制度绩效。但是，“三权分置”并不排斥“两权分离”，两者将长期并列运行。实现全面推进乡村振兴、建设农业强国的目标，要秉持渐进式路线依法推进农地“三权分置”改革，充分预见并防范其可能风险。关键词：农地两权
3、分离；三权分置；制度变迁；制度绩效中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）03-0059-11一、引言土地制度改革是中国全局改革关键而敏感的领域。独特的土地制度安排与变革是中国经济高速增长和结构变革的发动机1。新中国成立后，经过运动式的土地革命和渐进式的土地改革与立法，我国逐步形成了中国特色的农地产权制度体系。土地制度变革的核心是土地产权制度。农地产权制度变迁是围绕农民和土地的关系，以农地上权利的分割和配置的主线展开的。从历史维度观察，新中国成立以来的农地产权制度大致经历了“私有私用”“公有公用”“公有私用”阶段，形成了相对稳定的农地“两权分离”模式，并逐步过渡到
4、现行“两权分离”和“三权分置”的并行模式。党的二十大报告提出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”。2023年中央“一号文件”进一步指出：“深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。”可见，深化农村土地制度改革仍是我国未来一定时期内的重要任务，重在赋予农民更加充分的财产权益，让农民分享更多的改革红利。本文拟从制度变迁视角，展现农地“两权分离”的形成、发展过程和制度绩效，对农地“三权分置”的现有和可能绩59效进行分析，并对未来“两权分离”和“三权分置”的发展趋势和可能风险进行预见分析。二、农地“两权分离”的形成与绩效评价（一）农地两权
5、分离的制度形成1.农地“私有私用”阶段农地“私有私用”阶段可以细分为两个阶段：第一个阶段是土地改革及农民的土地所有制产生。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 共同纲领 确立了农民的土地所有制，即农民的土地私有制。1950 年 6 月 28日，中央人民政府委员会第八次会议通过的 土地改革法 通过立法确认了农民的土地所有制。1950年8月4日，政务院第四十四次政务会议通过的 政务院关于划分农村阶级成分的决定，对农村的各阶级作了划分与界定，配合了 土地改革法 的施行。全国范围内声势浩大的土地改革运动，确立了农民的土地所有制，践行了“耕者有其田”的政治承诺。农民的土地所有制
6、本质上属于农民个人土地私有制，进而形成了新中国成立后土地均等的、分散性的小农经济。所有制关系方面的实质性变化有二：一是把“公田”所体现的村社土地部分公有制改变为完全私有制；二是按照公平原则，根本改变了农村社区范围内的土地不平均的占有状况。因此，土地改革是一次体现公平原则的成功的私有化。经过土地改革确立的农民的土地所有制，农民各自享有土地所有权，各自从事生产经营，属于典型的个体小农经济，因此，该阶段本质上是农地产权的“私有私用”阶段。第二个阶段是互助合作与初级社发展阶段。土地改革后，农民取得了土地所有权，但是并没有解决劳动力、农机具、农田水利和田间道路设施等其他生产资料的不足问题。为了克服小农经
7、营的弊端，农业生产的互助合作被提上了日程。1951年12月15日，中共中央印发 关于农业生产互助合作的决议（草案）。1953年2月15日，中共中央正式通过 关于农业生产互助合作的决议。该决议第四条将互助合作分为临时性的、季节性的劳动互助以及常年互助组和农业生产合作社（土地合作社）。该决议对农民劳动群众的互助组织以及在互助运动基础上发展起来的各种形式的农业生产合作社的性质作了规定，即“走向社会主义农业的过渡的形式”。1953年12月16日，中共中央通过了关于发展农业生产合作社的决议，对 关于农业生产互助合作的决议 中的制度予以了肯定。互助组、初级社的生产资料仍然建立在农民享有土地私有财产权的基础
8、之上，本质上仍然属于农民的私人所有制。由于共同劳动、统一使用土地、合理使用工具、实行计工取酬、按劳分红等因素，互助组、初级社属于半社会主义性质。有学者将初级社阶段的农地产权制度归纳为“私有土地的联合使用”2，或“私有共用”模式。也有学者对农业生产互助组和初级农业生产合作社作了归纳比较，认为前者除劳动由分散变为联合外，土地和其他生产资料仍是分散经营；后者除将分散劳动变为集体劳动外，土地实现了股份形式的统一经营，生产资料也实现了私有公用3。笔者认为，这些归纳是准确的，也是符合历史事实的。初级社阶段的政策适应了当时生产力的发展，农民的生产积极性提高，农业生产效率也得到较大提升。在初级社阶段，土地和其
9、他生产资料实行的仍然是农民私人所有制，即便是交由合作社统一经营、管理，本质上还属于“私有公用”。总之，新中国成立后，通过土地革命，农民在很短的时期内取得了土地所有权，农民实现了自己所有土地、自己经营土地的目标，进入农地产权的“私有私用”阶段。这种产权模式很快被互助组和初级社取代了。但是，该时期土地所有权仍然归属于农民，只是将土地交给合作社经营。在该阶段，在保持土地等生产资料农民私有的基础上，利用分工协作机制加强了农民个体之间的生产合作，提高了农业生产效率。在初级社阶段，农民的私有财产权益得到尊重和保护，农地产权和经营模式已经呈现出一定程度的“私有公用”或者“私有共用”色彩，不过，尚没有进入“公
10、有公用”阶段。2.农地“公有公用”阶段随着社会主义改造的基本完成，我国进入社会主义公有制阶段，开始实行“集体所有、集体经营”，即“公有公用”的产权与经营模式。此阶段可以细分60为两个阶段：第一个阶段是高级社阶段（19561958 年）。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了 高级农业生产合作社示范章程（以下简称 示范章程）。高级农业生产合作社与初级社本质不同，其性质上已经属于社会主义的集体经济组织（示范章程 第一条）。入社农民须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。与半社会主义性质
11、的初级社不同，高级农业生产合作社废除了农民对土地等主要生产资料的私人所有权，建立了高级合作社集体所有权。一般认为，高级社是建立在农民生产资料私人所有基础上的合作社经济与建立在生产资料集体公有基础上的农村集体经济的分界线。到高级社阶段，土地等生产资料的所有权归属于高级社，性质上已经属于“公有公用”模式，而不再属于“私有公用”或者“私有共用”模式。第 二 个 阶 段 是 人 民 公 社 阶 段（19581982年）。1958年8月29日，中共中央通过了 关于在农村建立人民公社问题的决议。在人民公社初期，对形势估计出现了一些失误，致使出台的一些政策挫伤了农民的生产积极性。人民公社初期，除范围极小的自
12、留地以外，农民几乎不具有产权实施的自主选择空间。不恰当的产权界定必然带来产权实施的低效率4。面对人民公社初期出现的一系列问题，中共中央进行了政策调整。1961年3月1523日，中共中央在广州召开工作会议，通过了 农村人民公社工作条例（草案）（即“农业六十条”），对农村政策进行了调整。1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过 农村人民公社工作条例（修正草案），逐步确立“三级所有，队为基础”的人民公社制度。人民公社时期高度集体化的制度设计的直接出发点在于服务国家重工业化的战略目标。人民公社制度保证了来自农业和农民的积累，对国家重工业化作出了贡献5。人民公社政社合一的性质、
13、高度集中的管理体制以及农业服务于重工业发展的政策目标都决定了该时期农民的权益难以得到切实保障，这就为后来的改革埋下了伏笔。3.农地“公有私用”阶段从20世纪70年代后期开始，我国从基层开始探索以“包产到户”“包干到户”的家庭承包经营为主的农业生产责任制，打破了人民公社时期“三级所有，队为基础”的“集体所有、集体经营”模式。农村基本经营制度的变革是将土地所有权与使用权分开，把以生产小队为单位的集体统一经营改为以农民家庭为单位的分散经营，农民家庭重新成为农业的基本经营单位6。改革开放后，中共中央高度重视“三农”工作，颁布了一系列专门针对“三农”的政策，且以中共中央、国务院“一号文件”的形式颁布，逐
14、步建立了体系完整的农地产权政策体系。该时期我国颁布的一系列法律法规也对改革成果进行了法律确认。1978年 宪法 仍然保留了农村人民公社的地位，实行“三级所有，队为基础”的集体经营模式（第七条）。1982年 宪法 肯定了农村人民公社的提法，但是进一步扩大了家庭经营的范围（第八条）。1993年 宪法 已经明确肯定了以农村中的家庭联产承包为主的责任制和各种形式的合作经济是社会主义劳动群众集体所有制经济（第八条）。1999年 宪法 明确规定农村集体经济组织“实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”（第八条）。1986年 民法通则 确认了农户享有的土地承包经营权，为“两权分离”提供了私法基础。至
15、此，宪法、民事基本法律均已经循序渐进地确认了“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的经营模式。随着一系列“三农”政策的贯彻实施和法律法规的颁布施行，我国逐渐确立了以“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一经营体制的核心特征是：农村土地所有权归属于农民集体，农地实行集体和家庭双层经营，农地的家庭经营是基础。农地的家庭承包经营制度改变了“三级所有，队为基础”的内核，土地承包到户，农民自主经营、自负盈亏后，生产队已经不再是基本的生产组织单位和核算单位。这一经营体制是农地制度改革的基础，正是在这一体制的基础上，农地产权制度不断得以改革发展。双层经营体制既可以充61分发挥农户个体“分
16、”的积极性，又可以发挥集体“统”的优势，具有极强的优越性。这就确立了农地的“两权分离”制度，即“公有私用”模式。该模式提升了农民的积极性和劳动效率，适应当时农业生产力发展的需要，产生了巨大的制度红利，为解决农民吃不饱的问题作出了卓越贡献。（二）农地“两权分离”的绩效评价我国的农地经营制度实际上是由两个层面的制度构建的：一是由农地产权制度所表达的产权界定及其法定规则；二是由农业经营制度所表达的产权实施及其契约安排。通过农地承包制度，农户以家庭为单位承包集体所有的土地，形成了农地的“两权分离”结构。农地产权制度关联着农业生产率、农业经营者收益、城乡要素再配置、乡村社会治理的变动7。四十多年的改革实践证明：农地“两权分离”既展现出了正面制度绩效，也显现出了一定的负面效应。1.农地“两权分离”的正面绩效第一，巩固了社会主义公有制基础。农村集体所有制是我国社会主义公有制的重要组成部分，必须长期坚持，这也是我国改革的制度底线。改革农村集体土地的产权和经营制度，绝不是要改变农村集体所有制，而是要通过改革农村集体所有制的实现形式，巩固公有制基础。无论农村集体土地产权在农民集体、农户以及其他经营主体之间