1、近年来，深圳房地产市场一直处于火爆状态，量价齐升，即使受疫情等因素影响稍有下跌，但是在 2023年一开年，又出现楼盘抢房、售罄等消息，说明楼市整体还是非常火热。城市发展空间有限，为保障产业发展，顺应土地供应结构改变、产业结构转型升级等因素的变化，研发厂房、研发办公、商务公寓等新型用房近年来大量涌现，受楼市火爆的影响，市场上出现了市井俗称的“工改商”“工改居”“商改居”等擅自改变建筑批准用途的行为，将原先为工业、办公、商业等用途的物业通过改建、扩建，分隔进行销售。所谓“擅自改变建筑批准用途”行为，一般是指在通过“招拍挂”公开出让或协议出让方式依法取得的国有土地上，行为人擅自改变土地使用功能或擅自
2、改变建筑物整栋、多层或单层使用功能，使建设用地用途性质改变或规划设计条件发生较大变化的行为。容易混淆的是，在农村集体土地上的违法建筑建设行为不属于本文“擅自改变建筑批准用途”分析的范畴，原因在于此类地块一般没有规划控制指标，不存在擅自改变的情况。一、擅改行为分类从违法时间序列上看，行为人从签订土地使用权出让合同到项目建成交付使用的全流程都可能存在擅自改变建筑批准用途的行为，以关键节点进行划分，这种擅改用途的情况主要集中于三个阶段：取得土地使用权之后至规划验收之前、规划验收之后至建筑投入使用前和建筑投入使用之后。1.取得土地使用权之后至规划验收之前的擅改用途行为在取得土地使用权之后至规划验收之前
3、的擅改用途行为，指在签订建设用地土地使用权出让合同后、尚未通过建设工程规划验收，行为人未取得建设工程规划许可证而施工或虽有建设工程规划许可证但未按批准范围、内容施工等的违法情形。此阶段发生的擅改行为后果一般是导致土地批准用途或规划控擅自改变建筑批准用途行为分析吴桂敏，宁智（深圳市自然资源和不动产评估发展研究中心，广东深圳518040）摘要：受到利益驱使、规划落后、监管不力等因素影响，深圳市场上出现了“工改商”“工改居”“商改居”等擅自改变建筑批准用途的违法行为，其在取得土地使用权之后至规划验收之前、规划验收之后至建筑投入使用前和建筑投入使用之后三个阶段中呈现不同的特点。经济利益驱使、相关规划滞
4、后、土地批后监管链条不闭合、相关法律法规不完善是其产生的根本原因。通过分类执法、明确法律责任以及完善规划变更程序等措施将有助于解决此类问题。关键词：擅改用途；违法建设；规划验收；违法销售；监察执法中图分类号：F299.22文献标识码：A文章编号：1004-0714(2023)006-0034-04Analysis on the Behavior of Changing the Approved use of Buildings Without AuthorizationWU Gui-min,NING Zhi（Shenzhen Natural Resources and Real Estate
5、Appraisal Development Research Center,518040,Shenzhen,Guangdong,China）Abstract:Driven by interests,backward planning,weak supervision and other factors,there have been illegal acts of changing the approved use of buildings without authorization in the market,such as“industrialto commercial”“industri
6、al to residential”“commercial to residential”,which present different characteristics in the three stages from the acquisition of land use right to the planning acceptance,after the planningacceptance to the building before the building is put into use and after the building is put into use.Drivenby
7、 economic interests,relevant planning lags behind,the supervision chain after land approval is notclosed,and relevant laws and regulations are imperfect.Measures such as classified law enforcement,clearlegal responsibilities and improved planning change procedures will help to solve such problems.Ke
8、ywords:Unauthorized Use;Illegal Construction;Planning Acceptance;Illegal Sales;Supervision andLaw Enforcement城市治理City&Governance34制指标发生改变，一是违反了 中华人民共和国城乡规划法 第六十四条，即未取得建设工程规划许可证而施工或虽有建设工程规划许可证但未按批准范围、内容施工的情形；二是违反了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第十七条，即未按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求开发利用土地。从市场来看，发生在该阶段的违法案件不多，主要原因是该
9、类违法行为较易察觉，在日常规划土地监察执法检查中容易被及时发现而得到有效遏制。此类行为的违法主体主要是非品牌房地产开发企业、小型产业类公司及其他小型企业，一般以运作单个项目为主，不考虑品牌的延续性，以获取超额利润并快速实现资金回笼为目的。近几年，此类擅改用途涉及的类型主要以“工改居”为主，包括在工业用地上违规进行住宅项目的开发、将已建成未报建的厂房或新型研发用房改为公寓等情况。从违法程度上看，此类行为违法程度大，且产生的后果严重，执法监察的难度极大。此类违法建设在擅改用途后往往以低价分割销售，涉及的利益主体众多且繁杂，这给执法监察工作带来了极大阻力。宝安区的鸿福花园是非常典型的案例。鸿福项目位
10、于宝安区福海街道，法定用途为一类工业用地，土地权属为协议出让的国有用地，建设用地规划许可证 及 建设工程规划许可证显示规划为 1栋 9层厂房和 1栋 4层宿舍，建筑面积约 12000平方米，但到 2014 年 7 月，该宗土地上建成为 8 栋 21 层的住宅楼，实际建筑面积近 80000 平方米，其建设内容与规模与 土地使用权出让合同 建设工程规划许可证 记载严重不符，违反了 城乡规划法 和 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 的相关规定。规划土地监察部门于 2014年 9月对该楼盘涉嫌违法建设立案调查，2015年 7月正式下达 处罚告知书，限期一个月拆除违法建筑物，此后该楼盘被执法部门查封
11、。但是，在此之前，鸿福花园以每平方米 6880 元起进行销售，而且建设方还为购房者提供购房贷款服务，分期 6年，至处罚之前，已售出楼房千余套，每户的首付款平均几十万元，建设方已收购房款高达数亿元。由于涉及购房人数多，目前强制拆除工作难以开展。2.规划验收之后至投入使用之前的擅改用途行为规划验收之后至建筑投入使用之前的擅改用途，是指按照国有土地出让合同 建设用地规划许可证 建设工程规划许可证 建设工程施工许可证 等的批建用途和规模进行建设，通过规划验收并取得 建设工程规划验收合格证 后，房屋尚未实际投入使用之前，以擅自改变内部建筑结构、加层、加建等方式对整栋或局部建筑进行改造，改变建筑原批准使用
12、用途的情形。该情形的违法行为一般将导致规划设计条件发生较大变化。目前出现的擅自变更建筑批准用途的案件大部分属于此种情形，包括“工改商”“工改居”“商改居”等所有擅自改功能的类型。其中，“工改商”是指工业厂房改为商业或办公的情况，此前一般以改为办公的情况居多，但由于近年商住价格严重倒挂，办公类房地产大量空置且价格明显下滑，因此“工改商”的情况较早年大幅减少；“商改居”包括办公改为公寓以及商业用房改为公寓的情况，是目前市场上擅自变更建筑批准用途数量最多的类型，一般打着“商务公寓”的旗号进行营销，“销售”方式一般是签订 20 年长期租赁合同或购买人以公司身份按原批准用途购买。根据市场调查，此种类型的
13、违法主体一般为品牌开发商或其旗下的项目公司，其在前期设计和施工过程中一般会为规划验收后改用途作出预留，如在层高的设计、功能结构的布局等方面。较为典型的案例包括龙岗区龙城街道恒大城市之光、龙华新区龙华街道天玑公馆、坪山区坪山街道玖云著等。恒大城市之光位于龙岗区龙城街道，土地批准用途为商业用地，土地权属为拍卖出让的国有用地，项目规划建设规模为约20 万平方米，其中，办公批准建筑面积约为 8.5 万平方米。经查询，该项目依法取得了 建设工程规划许可证 建设工程施工许可证 商品房预售许可证，但是开发商在按照批建内容和规模建设完成建设通过验收后，将办公楼栋内部改建为小户型公寓并对外出售，据报道共有 16
14、00多套，2020年底已全部售罄。天玑公馆位于龙华区龙华街道，土地批准用途为住宅、商业用地，土地权属为协议出让的国有用地，项目规划建设规模约 6.6 万平方米，其中，住宅建筑面积约 5 万平方米、办公建筑面积约 1.3 万平方米。开发商按照批建内容和规模建设完成建设并通过验收后，将 C 栋办公楼栋整栋改建为小户型公寓并对外出售。玖云著位于坪山区坪山街道，批准建筑面积约 10 万平方米（其中，办公建筑面积约 9万平方米），地上建筑为层高 4.5米的 4栋高层建筑（包括 3 栋办公和 1 栋公寓）。土地批准用途为商住混合用地，土地权属为拍卖出让的国有用地。该项目依法取得商品房预售许可证 可对外销售
15、，建筑工程验收合格。开发商在销售期间通过搭建 LOFT公寓样板房、以“买一送一”的高赠送率进行宣传，将办公楼按照公寓对外出售。其后，开发商对已售出的办公楼进行统一加层改造。规划土地监察部门于 2018年对其进行依法查处，要求恢复原状。由于该案件查处的违法行为人不是开发商而是各套房屋的约 500名实际产权人，执法难度因涉及权利人数多而加大。3.建筑投入使用之后的擅改用途行为建筑投入使用之后的擅改用途主要是指一些处于城市中心区域的工业建筑，在经过多年使用后，伴随城市发展、区域规划功能定位及产业结构调整而改变建筑批准用途的情况。市场上的擅改用途类型有“工改居”“工改商”等，如位于区域中心的老旧工业区
16、，由于片区原功能定位已无法满足城市发展和市场的需求，往往会对片区规划、用地性质、建设规模以及产业布局进行重大调整，将工业建筑改为公寓、办公、商业、创新用房等。此种擅改用途的情形一般涉及土地用途的变更，其用途改变之后更加契合城市的发展，经济社会效益显著增加，因此，在一定程Special Zone Economy Issue6,2023(Vol:413)35度上，这甚至并不算是一种“违法”的擅自改变用途行为，如位于深圳市福田区的华强北、八卦岭片区，南山区的华侨城创意文化园等就属于此类。华强北、八卦岭片区是工业园区升级改造为商业街区专业市场的典范。这类片区在上世纪八九十年代定位为“电子和轻工为主”普通工业园区，由于区位优势明显，租金水平居高不下。而同期原特区外新建的工业厂房凭借其低廉成本优势，吸引了众多实体产业向原特区外转移，导致片区内的厂房一度空置严重，租金严重下跌。随着经济发展业态变化，一些批发、零售、餐饮等新业态陆续入住直至大量商业设施在片区逐渐集聚和扩展，大量的工业厂房被改建为商铺投入使用，片区迅速成为最具活力的商圈之一。此时片区内大量“工改商”的擅改功能行为已成既定事实，且其确是由