1、PEI XUNKE TANG培训课堂0362023/04 文/吴 静社会治理中公安行政调解的现实困境和优化向度一、问题的提出及研究背景党的十八届四中全会和十九届四中全会都强调调解工作是多元化纠纷解决机制的重要改革任务。在法治政府建设实施纲要（20152025 年）中提到要健全行政调解制度，明确行政调解范围，规范行政调解程序。法 治 中 国 建 设 规 划（20202025 年）更是要求要把行政调解作为建设高效法治实施体系的重要内容。随着国家治理能力和治理体系现代化的发展，要求把非诉纠纷化解机制挺在前面，把矛盾纠纷的化解向源头延伸，减少纠纷矛盾进入司法程序，避免纠纷解决向后推移，最重要的是要把矛
2、盾纠纷在基层、在萌芽阶段就要及时解决。那么通过诉源治理来解决民事纠纷的途径无疑是行政调解。公安机关与人民群众的联系是最紧密的，不仅承担着打击违法犯罪和维护社会治安秩序的重要职能，而且防范重大社会风险及时解决纠纷矛盾也成为了新时代公安工作的重心。受“有困难找警察”思想的影响和“四有四必”（指有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应）的社会承诺，公安行政调解由于具有主动性，其对矛盾纠纷的解决无疑是最有效的方式。公安行政调解是指在公安机关的主持下，人民警察依据法律、行政法规的相关规定，对涉及公安行政管理范围内的民事纠纷通过说服教育等方式促进纠纷当事人在平等协商的基础上自愿达成协议、消除纠纷的活动。但是
3、，在社会治理现代化中，公安行政调解应发挥什么样的作用、实践中面临的困境以及如何提升调解能力等，都是值得研究的问题。二、社会治理中公安行政调解的价值体现社会治理现代化的发展为公安行政调解提供了契机。因此，将公安行政调解工作纳入社会治理现代化和治理法治化势在必行。公安机关应为社会治理现代化进行专项规划，应结合自身工作发展要求，实现社会吴静，女，甘肃警察职业学院法律系讲师。治理与公安行政调解的有机结合，在推进社会治理现代化的同时加强和提升公安机关的调解工作能力。具体来说，在社会治理视野中，公安行政 调解的价值意义可以从政府层面、社会层面和个人层面进行理解。（一）夯基之策：公安行政调解可助推法治政府建
4、设法治公安建设是我国建设法治政府的重要组成部分，公安行政调解是法治政府建设的重点工作。面对出现在行政管理范围内的矛盾纠纷，人民政府和公安机关本身就有义务帮助和引导群众解决问题，避免矛盾进一步恶化，这是法治政府建设的应有之义，也是公安工作的职责所在。社会治理现代化强调要建设阳光型、服务型、法治型政府，建设法治型政府就需要为民众解决生活中的纠纷和困难，而公安行政调解工作能够以更加便捷、高效的方式解决各种各样的问题。例如，民警在接到报警后，对符合条件的案件可立即开展调解工作，有些简易矛盾纠0372023/04PEI XUNKE TANG培训课堂纷可以以最快速度当场处理完毕，不收取当事人任何费用，能够
5、在节省司法资源的同时让当事人既省时又省力，真正做到服务于民。从社会治理的角度上看，还可以进一步分析矛盾纠纷发生的原因，适时地调整公安行政调解制度和相关政策，从而起到预防和减少纠纷的作用。根据法治政府建设实施纲要要求的转变政府职能、推进政府法治化建设，公安机关作为其职能部门，应当依法解决民生问题，尤其是在民事纠纷领域要充分发挥公安机关的职能作用和“四有四必”的社会承诺，强化政府职能，更好地推动法治政府的发展和社会治理现代化。（二）关键之举：公安行政调解工作可维护社会的公平正义，提高调解水平实现社会的公平正义是人类不断追求的目标，也是公安行政调解工作的要求。民事纠纷不仅关系到社会民生，也关系到社会
6、的公平正义。公平正义是法治政府建设的内容之一，既是社会治理现代化的目标，也是人民群众一直关注的问题。社会的公平正义体现在社会治理的方方面面，在纠纷矛盾解决中，人民警察必须坚持平等对待原则，以事实为根据，以法律为准绳，对每一位当事人都要平等地适用法律，在面对不同纠纷矛盾时要具体问题具体分析，如果采用的方式在不得已要侵害当事人利益时，一定要侵害最小利益来尽可能实现平等原则。当前，人民群众对民事纠纷的解决有了更多、更高的要求，公安行政调解工作更应该注重公平正义，在解决矛盾纠纷时要秉持和贯彻平等原则，实现社会的公平正义。调解这种非强制性的行为有利于帮助当事人互谅互让、消除隔阂，减少了“对簿公堂”带来的
7、“诉累”。公安行政调解在矛盾纠纷的处理中具有专业性和权 威性。因此，在推进社会治理现代化进程中，公安行政调解能体现公安工作的作用，对于纠纷化解、风险防范以及实现社会和谐发展都有着积极意义。（三）保障之力：公安行政调解工作可保障公民救济权利的实现公安行政调解工作是基层派出所最基础、最贴近群众的工作，也是公安工作的一部分内容。当矛盾纠纷发生时，人民群众通常具有获得公力救济和私力救济的权利。一般而言，在家庭内部、邻里之间发生吵架斗殴等纠纷时，大多会拨打 110 电话来获得警察的帮助，当发生债权债务等纠纷时，当事人大多会采用诉讼的方式来解决，这就是人民群众通过自己认为有效的方式在使用救济权来维护自身的
8、合法权 益。随着社会的发展，纠纷的类型多种多样，有些新型纠纷是公安机关难以妥善解决的，有的当事人就四处上访、投诉，有的甚至会酿成严重的后果。目前，公安行政调解工作已被纳入社会治理现代化的发展进程中，公安行政调解工作就应更加注重公民权益的实现。同时，作为保护人民群众的行政机关，公安机关在为人民服务的同时也要保障公民权利的正确行使，权利可以放弃，但不能被剥夺。为进一步实现和保障公民的基本权利，公安机关应积极创新调解方式和提高调解水平，积极调动和协调其他机关的力量，构建多元机构参与的纠纷调解体系，通过公安行政调解促进调解制度的发展，不断激发公安行政调解工作自身发展的驱动力。三、社会治理中公安行政调解
9、的现实困境公安行政 调解工作作为社会治理现代化进程中的一项重要工作，在其过程中应具有针对性、创新性和灵活性。目前，公安行政调解工作仍在一定程度上存在“不明确”“不规范”“不到位”等现实困境。（一）公安行政调解规定抽象，调解范围把握不准民间纠纷和治安纠纷是公安机关最常见的两类纠纷，但从立法规定来看，其规定内容还是比较抽象的，例如，治安管理处罚法第 9 条规定的“民间纠纷”和“情节较轻”的界定就比较模糊，再比如，人民警察法第 9 条规定，对于发生在公民身上的纠纷应当给予帮助。实际上，人民警察给与帮助的方式方法是多种多样的，对此，法律没有做明确的规定，这是否意味着只要有纠纷，人民警察对其行为只要自认
10、为是帮助即可呢？在公安机关办理行政案件程序规定和 公安治安调解工作规范等规范性文件中对此也没有具体规定。这样，我们是不是可以认为，只要是人民群众能够接受的处理结果都是可以的，那么究竟哪些纠纷是公安机关可以处理的，哪些是不能处理的呢？这些PEI XUNKE TANG培训课堂0382023/04都是需要明确的。否则，像知识产权这样专门由人民法院处理的案件也可能通过公安行政调解处理了。当调解范围界定不清时，甚至可能对一些寻衅滋事或诈骗案件也通过调解处理，这就扩大了公安行政调解的范围，致使公安机关的工作量日益繁重，既可能损害公共利益和国家利益，还可能导致行政机关间出现互相“扯皮”的现象以及责任不明的结
11、果，甚至会影响到调解协议的效力问题。（二）调解程序不规范对于调解工作而言，在方法和技巧上大多是比较灵活的，一般来说，只要符合合法性原则和合情合理原则即认为是调解成功，这也导致了部分警察在调解过程中存在重实体轻程序的现象。有的警察在现场调解时不登记、不记录，尤其是对一些简易案件，有时甚至三言两语把纠纷解决了就认为工作结束了，但在程序上却缺少现场记录等手续，这也导致无法对该调解工作进行监督考评，还可能使案件无据可查。另外，在实践中还存在部分警察忽略调查取证或不及时取证等问题。由于公安工作比较繁重，人民警察遇到民事纠纷时，一般是直接把双方当事人召集到一起调解，往往没有事先了解纠纷发生的原因、经过、结
12、果以及双方的诉求是什么，以及能不能调解、愿不愿意调解等，就直接调解再回头去调查取证。这样既可能错过最佳时间导致证据灭失而无法收集证据，也可能违背调解自愿原则。除此之外，在实践中还可能存在没有明确告知公民可以选择诉讼的权利、（一）精准辨明调解范围，奠定调解工作基础一是对于调解范围应当明确，这样，民警在处理矛盾纠纷时就不会出现对纠纷究竟受理与不受理的模糊不清的情况，也不会出现大包大揽、扩大调解范围的情况。二是加强对民警进行有关理论的培养。社会不断发展，民警在界定民间纠纷范围时，一些新型纠纷的出现往往需要专业知识来界定，这时，民警就需要具备较强的纠纷调解能力，而纠纷调解能力的提高不仅需要实践的积累，
13、还需要相关理论知识的储备。只有通过系统的理论知识学习，才能掌握有关法律法规的立法初衷、立法背景，才能在法律规定抽象或充满争议时做出相对正确的解读，从而保证调解工作不出现大的偏差。（二）规范公安行政调解程序，实现公民基本权利规范公安行政调解程序对于调解工作有序开展具有重要意义。在公安行政调解程序中，应重点关注的主要环节为：1.受 理立案。在受 理 案件时应首先分析案件是否在调解范围内，其次要知道当事人双方是否愿意调解，最后是调解协议的达成是否是根据法律法规、国家政策、公序良俗、社会道德做出的，是否符合双方当事人的意愿。2.调查取证。民警在了解纠纷的整个过程后应及时收集有关证据，以查明纠纷的基本情
14、况是否属实。同时，民警还应走访周边群众和有关知情人，分析双方当事人和参与者的陈述内容，为调解工作提供可靠、真实、全制作调解协议书时以口头形式完成致使协议无法履行以及书面调解协议书写不规范等问题。（三）调解方法和技巧不到位在实践中，调解员大多凭借多年来的经验和想法开展调解工作，缺乏相对成熟的方法和技巧，这也导致调解的反悔情况时常发生。公安机关在开展有关调解工作时也存在方法和技巧不成熟的问题。比如，有的警察在面对让人“愤懑”的纠纷时，往往会掺杂自身观点而不能保持中立立场；再比如，一些民警在进行调解时，对部分纠纷性质、情节以及过错责任采用“和稀泥”的方法，这不但浪费了时间和精力，也可能导致调解不能满
15、足当事人的诉求，甚至会激化矛盾。虽然在调解时公安机关不能拘泥于理论的条条框框，但还是应讲究一定的方法和技巧，如什么时候可以采用面对面、背靠背、换位思考法、旧情唤 起法、褒扬激励法、苗头预测法等，什么时候需要结合什么样的语言、体态等有针对性地解决纠纷矛盾？这些都是民警在调解中需要具体运用到的方法和技巧。因此，民警在面对不同纠纷时，应事先做好应对之策，而不是一律凭借经验和感觉办事。四、探寻社会治理中公安行政调解的优化向度顺利推进公安行政调解工作，完善调解工作中的措施，其目的就是要弥补公安行政调解的不足，只有这样才能提升公安机关的调解能力，从而保障公民权利，推进社会治理现代化。0392023/04P
16、EI XUNKE TANG培训课堂面的材料。3.义务 告 知。在调 查工作完成后，民警应告知双方在调解前、调解过程中以及调解后的权利，同时还要告知双方调解书的性质和效力。如果存在当事人因年龄、智力等原因不能理解告知的有关信息时，则需要将信息告知其监护人或代理律师。4.开展调解。在进行调解前应告知当事人和参与人调解的时间、地点。在调解过程中，公安机关可邀请有关专家参加，也可以邀请知晓案情的人旁听。在当事人陈述案件事实时，民警应做好主持工作，同时遵循公平、公正原则，保证双方当事人权利正常行使。5.协议 达 成。调解协议 达成前，民警应告知当事人自愿原则。制作调解协议书应当书写规范，其内容应当符合合法性、合理性要求。调解协议书签订后，民警应告知有关履行期限、履行时间以及不履行的后果。如果一方当事人拒不履行调解协议，公安机关应及时告知另一方，同时告知其仍然有通过诉讼来救济自身合法权益的权利。在整个公安行政调解工作中，有关警察存在过错的，公安机关应追究其法定责任，以此来保障公民权利。（三）完善调解联动机制，实现发展成果共享在我国社会治理中，人民调解、行政调解、司法调解的“三调联动”能够使治理主体