1、社会科学版 作者简介：翟绍果，西北大学公共管理学院教授、博士研究生导师，教育部人文社科重点研究基地西北大学中国西部经济发展研究中心研究员基金项目：国家社会科学基金项目“全生命周期视域下健康老龄化体系路径研究”（）收稿日期：社会保障体系安全规范的现实意蕴、政策机制与实现路径翟绍果摘要：安全可靠、规范运行是社会保障体系实现公平可持续和高质量发展的必然选择，也是为人民群众提供稳定预期和持续保障的内在要求。社会保障体系安全规范是制度稳定持续、基金安全运行、管理规范优化、服务可及可靠的基本要求和现实意蕴。基于制度稳定持续的“适配韧性”机制、基金安全运行的“统筹均衡”机制、管理规范优化的“分层整合”机制、
2、服务可及可靠的“嵌入赋能”机制所建构的“四位一体”政策机制运行，树立底线系统思维和标准精细理念，巩固社会保障制度稳定持续；完善风险防控体系和基金投资渠道，确保社会保障基金安全运行；规范职责权利框架和协同管理模式，推动社会保障管理规范优化；推动数智赋能服务和信息资源共享，促进社会保障服务可及可靠，最终实现社会保障体系的安全规范。关键词：社会保障体系；安全规范；政策机制；实现路径中图分类号：文献标识码：文章编号：（）党的二十大报告指出，要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”，这为新时代中国特色社会保障事业发展指明了前进方向，提供了根本遵循。社会保障通过互助共济
3、、合作共享从而追求公平、化解风险和提高福祉，这是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度安排。社会保障体系安全可靠和规范运行，既决定了社会保障事业的高质量发展，也关系到人民群众的获得感、幸福感和安全感。虽然我国社会保障体系不断完善，但是仍然存在诸多短板，直接影响着社会保障体系运行的安全性与稳定性。因此，实现社会保障体系的公平可持续和高质量发展，需要安全规范的制度设计、基金运行与管理服务，从而为人民群众提供稳定预期和持续保障。作为党在二十大报告中对社会保障体系提出的新要求，“安全规范”集中表达了新形势下社会保障发展在普遍性、精准性、公平性、可持续性和经济友好性等方向的侧重，其目的是通
4、过社会保障体系自身的安全性来增强社会保障制度的安全感。而目前社会保障制度不完善、多层次体制建设滞后等问题阻碍了安全规范的实现。对此，有学者认为，应当从健全社会保障待遇确定规则、完善社会保障筹资规则、建立社会保险精算平衡机制、健全社会保障基金运行规则、优化社会保障经办服务规程、建立社会保障相关服务规范等方面来优化社会保障制度设计，推动社会保障运行体系更加安全规范。除了基础性的制度安排以外，社会保障的安全可靠、规范运行还需要通过扩大社会保障覆盖面、推进法定的基本保障制度、弥补福利发展不足的短板、完善统一的慈善财税政策，从而建成公平、可持续的高质量社会保障制度。总之，综合实务界的政策导向以及理论界的
5、研究成果来看，社会保障体系的安全规范面临着制度不完善、基金统筹难、管理不规范与服务低效率的问题。但是迄今为止，社会保障体系安全规范的四大问题尚未在学理上得到系统发掘。聚焦既有研究进展和空白，本文试图渗透宏观的研究视野，基于社会保障体系发展的现实背景，从制度、基金、管理与服务四大维度阐释社会保障体系的安全规范，从而凸显社会保障安全规范与社会经济发展耦合的现实意蕴，为社会保障体系运行和发展提供可供借鉴的逻辑第 卷 第 期总第一八期 线索，通过制度、基金、管理和服务来考察社会保障体系安全规范的政策机制，揭示实现安全规范的内在机理。一、社会保障体系安全规范的理论内涵与现实意蕴为人民群众提供稳定预期和持
6、续保障是社会保障体系发展的根本目标，这也是我国能够建成具有中国特色、世界上规模最大的社会保障体系的根本原因。从社会保障体系的发展轨迹和时代图景来看，社会保障体系安全规范兼具历史与现实的双重意蕴，是社会保障制度稳定持续、基金运行安全、管理规范优化、服务可及可靠的基本要求和现实意蕴。（一）普惠兜底责任共担稳定运行：社会保障制度稳定持续的基本原则我国建成了世界上最大的社会保障网，这既是中国特色社会主义制度优势的充分显现，也是根据社会矛盾变化不断调整发展的必然结果。社会保障体系的安全规范需要社会保障制度的系统建构和顶层设计，从而保证社会保障事业的稳定生效和可持续发展。总的来看，我国社会保障制度安全规范
7、的基本原则经历了计划经济时期的“普惠兜底”、改革开放时期的“责任共担”以及中国特色社会主义新时代的“稳定运行”。计划经济时期社会保障制度的普惠性与安全兜底。这一时期，生产资料公有制的生产关系决定了社会保障制度必须以“公平普惠”为基本理念，通过建立普惠性的福利政策来分配各类资源，从而实现为劳动者生老病死等基本需求提供保障的目标。具体来看，城镇社会保障采取了“国家单位”的普惠型保障模式，为企业职工、机关事业单位工作人员以及部队官兵提供了包括养老、医疗、教育在内的多种保障服务。农村地区则依托人民公社建立起“五保”制度与合作医疗制度，为老、幼、病、残、鳏、寡等困难群众提供兜底保障。为了保证公平正义，计
8、划经济时期的社会保障制度充分发挥了行政指令的强制性特点，通过社会保障资源的统一分配来保证制度安全，这也决定了计划经济时期社会保障制度的权威性和公平性特征。改革开放时期社会保障制度的责任共担与规范健全。改革开放以后，社会主义市场经济体制逐步确立，其价值追求从公平普惠转为效率主义，社会保障制度开始了社会化探索。随着国有企业改革的深入，“国家单位”的社会保障模式逐渐瓦解，企业、国家、单位等主体的社会保障权责关系逐步确立，失业、养老、工伤等基于责任共担的社会保险制度先后建立起来并逐步规范。在农村地区，家庭联产承包责任制的推广使得农户再次成为最基本的生产单元，社会保障责任也随之下沉到农户，基于家庭储蓄的
9、养老保障与最低生活保障成为农村社会保障的主要内容。此外，地方政府在中央政府引导下逐步开展“层次化保障”试点，针对城市与乡村、职工与居民等“社会身份”差异，逐步形成在制度、管理、群体、地区等方面“分层分化”的社会保障体系。差异化、层次化保障策略能够提高社会资源转化为服务的效率，但制度的统一规范不够，客观上造成了一种与社会保障“公平正义共享”理念相悖的福利差距。新时代社会保障制度的稳定运行与安全规范。党的十八大以后，我国社会保障制度开始探索实现持续稳定与安全规范的现实路径。在制度稳定可靠方面，整合城镇居民养老保险制度和新型农村养老保险制度，合并城镇居民医保制度与新型农村合作医疗制度，统一农民工与城
10、镇职工的失业保险待遇，体现社会保障城乡一体化的改革方向，构建起普惠的兜底“安全网”。在社会保障制度稳定可靠的前提下向可持续规范运行探索，保证新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡。目前，我国已在社会保险领域做出相关尝试，如实施养老保险全国统筹、实现养老金“双轨”并轨、阶段性降低社会保险费率、动态性调整社会保险待遇、建立全国统一的集成化社会保险公共服务平台等。目前社会保障制度持续稳定尚处于探索阶段，制度的目标定位和功能转型还需优化，需要探索新时代社会保障制度持续稳定与安全规范的现实障碍、短板瓶颈与关键路径，提高制度统一性、规范性，提升制度整体保障能力，实现社会保障体系公平可持续和高质量发展。（二）风险
11、防控收支平衡统筹调剂：社会保障基金安全运行的基本目标近年来，随着社会保障体系覆盖面和基金规模不断扩大，基金的安全可持续成为我国社会保障体系社会科学版 发展的必然要求。社会保障基金运行以风险防控为现实前提，以收支平衡为目标任务，以统筹调剂为优化方向，总体遵循风险防控收支平衡统筹调剂的运行目标，走向安全规范运行和可持续发展。风险防控是社会保障基金安全运行的现实前提。随着保障对象的不断扩展以及基金规模的不断扩大，再加上福利刚性的政策驱动，基金监管难度日益升高，社会保障基金安全运行风险逐渐显现。由于基金监管对象多、内容多、环节多、链条多、数据多、风险点多以及专业技术性强、信息化监管要求高等问题，加之基
12、金管理机构力量有待加强以及金融市场的不确定性和风险偏好，使得社保基金风险防控面临巨大挑战。中华人民共和国社会保险法全国社会保障基金条例等法律法规对社会保险基金的流程规范做出总体性规定和具体要求，明确机构主体的主要职责和相关部门的监管职能，为基金风险防控工作提供了法律保障和行动原则，但对基金监管性质、主体、职责权限、措施手段和程序方法等方面的规定则有待细化。图 近 年养老、失业、工伤保险基金收支情况数据来源：历年人力资源和社会保障事业发展统计公报收支平衡是社会保障基金安全运行的目标任务。福利待遇刚性增长风险成为基金收支平衡的现实挑战，具体体现为社会保障福利待遇刚性增长与基金收支平衡之间存在矛盾。
13、年全年三项社会保险基金收入 万亿元，支出 万亿元，年底累计结余 万亿元。而且，从近 年三项社保基金增长趋势看（图），除 年基金总收入及总支出降低以及 年基金总收入下跌外，其余时间均保持增长态势。基金规模增大、福利刚性增长、收入来源受限等现实因素对基金管理的要求越来越高，维持收支平衡的难度越来越大。同时，人口结构变化、宏观经济形势影响、传统劳动关系转型、重大突发公共卫生事件等也会对社会保障基金的收支平衡产生重要影响。因此，如何保证收支平衡成为社会保障基金安全运行的主要任务。统筹调剂是社会保障基金安全运行的优化方向。我国采取社保基金的区域化、差异化统筹策略，虽能维持收支总体平衡，但面对未来少子老龄
14、化趋势不断加深、人工智能带来的就业替代、新就业形态涌现所引发的社保模式适应性压力，“入不敷出”成为可预见的风险。中国社会科学院发布的中国养老保险基金精算报告 推测，我国养老保险统筹账户基金累计结余到 年达到顶点，年资金缺口将达到 万亿元。因此，提高统筹层次，在更大范围内和更高层次上统筹调剂社会保障基金的使用，成为社会保障基金安全运行的必然选择。通过提高社保基金的统筹层次，地区间的社保基金压力得以分摊，不仅能够减少财政投入的预算约束压力，还可以为社保基金投资提供可能，实现社保基金的保值增值。总而言之，强化风险防控、维持收支平衡和加强统筹调剂，成为社保基金安全运行的重要方向。（三）全民覆盖层次完善
15、系统整合：社会保障管理规范优化的行动方向随着我国社会保障体系框架的逐步成型，建立公平统一、高效规范的社会保障管理体制，增强管理能力，提高保障水平，成为推动社会保障体系高质量发展的行动方向。社会保障管理规范以全民覆盖为基本原则，层次完善为发展方向，系统整合为行动策略，通过全民覆盖层次完善系统整合的优化流程，为社会保障体系安全规范提供管理支撑。全民覆盖是社会保障管理规范优化的基本原则。截至 年末，全国基本养老保险参保人数达 亿人，全国社会保障卡持卡人数为 亿人，覆盖 人口。在社会保障覆盖面空前扩大的同时，覆盖的缺口也逐渐暴露。网约车司机、平台主播、外卖员等新业态从业人员以及农民工和灵活就业人员等非
16、正规就业群体规模不断扩大，旧有的社会保障管理模式与新就业群体的社会保障需求难以匹配的矛盾日渐强烈，目前国家正在稳步推进新就业形态就业人员职业伤害保障试点。因此，实现社会保障全民覆盖成为社会保障管理规范优化的基本原则，也是社会保障体系建设的应时之策。第 卷 第 期总第一八期 层次完善是社会保障管理规范优化的发展方向。我国现已形成社会保险、社会救助、社会福利为核心的多层次社会保障制度架构，既能为困难群体提供兜底生存需求的基础保障，又能为劳动群体分担抵御各类风险的成本，更能通过福利供给提高人民群众的幸福感和满意度。例如，作为养老保险的第三支柱，个人养老金制度 年在 个先行城市（地区）启动实施，截至 年底，个人养老金参加人数 万人，缴费人数 万人，总缴费金额 亿元。在社会保障体系运行过程中，由于社会保险与社会救助的功效被着重突出，社会保障体系的兜底生活与抵御风险功能被放大，而提高幸福感和满意度的社会福利功能被抑制，导致社会保障的层次性和结构性失调。因此，需要以完善多层次保障为方向，统筹发展保险、救助、福利和优抚等项目，补齐社会保障项目之间及项目内部管理短板，引导社会保障管理规范和流程优化，进而