1、社会保障94就业与保障2023.2社会救助的协同治理路径探析以正泽社会工作服务中心社会救助个案为例文/吕子荣摘要：社会救助作为一项民生保障政策，直接关系到人民的切身利益。当前，我国的社会救助体系还存在一些不足，如果问题得不到解决，极易引发负面影响。文章通过对社工开展服务过程中的社会救助案例进行研究，探讨社会救助的多元协同路径，以期为完善及搭建更好的社会救助机制提供新的思路。关键词：社会救助；协同治理；生活保障；多元救助社会救济作为民生的重要政策措施，任务日益繁重。这种任务的加重主要来自两个方面：一是社会救助的对象数量增加；二是面对复杂多样的社会救助对象，增加社会救助的效力。前者由于高新技术企业
2、增多，对劳动力的需求减少，造成失业人数增多。后者的社会救助对象的复杂性可能涉及诸多困境，包括但不限于经济困境，也可能是重大疾病的困境、就业困境等。近年来，协同管理思路的提出和推广逐渐成为改善和提升社会救助服务的重要理论和路径。基于政府现有的社会救济政策，充分发动社会多元主体力量，提高社会资源对需要者的匹配度，是一个新的方向，但同时要避免信息不互通、信息存在虚假等情况，以及因此产生的资源不匹配造成的不公平和浪费的状况，导致需要救助者得不到及时的救助，而已经得到救助的对象可能重复获得资源。因此，政府与社会力量如何才能更好地相互配合，这一课题仍然值得深入研究和探索。正泽社会工作服务中心作为荆州市荆州
3、区首家社会服务机构，于 2020 年 6 月成立，机构社工大学部分来自长江大学本科毕业生。除了针对儿童、青少年、妇女、老年人、残疾人等社会弱势群体开展的社会工作、心理咨询等服务，还包括社会服务类科研、制定服务标准、机构管理顾问和项目管理监督、社会劳动理念推广、社会劳动学术和实务交流活动等服务。本研究以正泽社会工作服务中心在职社会工作人员为研究对象，了解社会救助的案例及处理过程，在复杂的社会救助案例中探索较为有效的救助途径，为社会服务工作的开展带来帮助与提高。一、社会救助协同治理理论及发展（一）社会救助概念的表述社会救济是指国家和社会无偿救济因各种原因不能维持最低生活水平的公民的社会保障制度。社
4、会救助是基础的、最低水平的社会保障，其目的是保障公民享受最低生活水平。然而，在公民劳动的前提下，这种最低保障线很容易会被超过，导致得不到救助。这类人群的薪酬有限，在丧失政府的生活保障救济后，未必能满足家庭的需要。（二）协同治理理论协同治理是指一个或多个公共机构与非政府利益相关者直接、正式参与并以共识为导向协商的集体决策过程，其目的是制定或执行公共政策或管理公共项目或资产。从这个定义出发，要以协同管理的角度解决社会救助中的不足，必须多元参与，发挥多元主体的力量，才能有效解决问题。（三）我国社会救助的发展1949 年建国以来，随着社会的发展，我国的社会救助经历了三个重要时期，总体而言，在波澜起伏中
5、逐步前进与完善。首先是建国初期。由于经历了长期的大规模战争和社会动荡，百业待兴，社会上存在大量灾民、难民、失业者、孤独等弱势群体。面对巨大的财政缺口、低生产力，社会救助路径主要是国家救济与生产自救和互助救济相结合，这一路径使全国人民参加社会救助，从而有效地度过了建国初期的艰难时刻。其次是 1954 年 1965 年，这一时期党中央把无生产力弱势群体作为重要的社会救助对象，也确立了支持贫困弱势群体合作社的责任和义务。但在 1966 年 1979 年，农村社会救助工作基本停滞，城市社会救助也只能继续救助现有救助对象，我国整个社会救助处于停滞状态。1979 年11 月，全国城市社会救济福利工作会议的
6、召开又逐步恢复了社会救济工作。多年来，我国经历了一系列的挫折与停滞，城乡社会救济真正实现了法制化。1999年9月，国务院颁布 城镇居民最低生活保障条例，正式确立城镇生活保障政策。这意味着，城镇失业需要救助的集体权益正式得到法律保障。2007 年 7 月，国务院发布了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，农村居民的生活得到政策的最低保障。2009 年 1 月，临时救助95就业与保障 2023.2制度正式建立，住房救助、教育救助、就业救助、住房救助、临时救助等专项救助制度逐步贯彻落实。至此，基本建立了以生活保障为核心、覆盖城乡的综合性社会救助体系。2014年 2020 年，是社会救助高速发展和
7、完善的时期，这一时期的社会救助事业强调法治化保障进程，注重制度衔接和综合扶持的保障路径，聚焦兜底保障和支撑弱势的障碍保护功能构建分层分类新格局，逐步呈现出民生化范式1。综上，我国社会救助在 70 年间得到了改善与发展。从社会救助到临时救助相关法律法规的产生可以看出社会救助的相关政策支持正在逐渐完善，确立了其法律地位，扩大了救助的广度和深度，但对社会救助路径的效力仍有研究价值。二、研究设计（一）研究方法该研究选用质性研究方法，通过半结构式访谈了解社工开展实务工作中关于社会救助的路径及其效果。研究方法的特点在于能够随着被访谈者的回复而灵活变动，以找到研究的思路和方向。（二）研究对象该研究选取了临近
8、学校的正泽社会工作服务中心的一名在职社工为研究对象。该名社工为女性，24 岁，是长江大学社会工作专业就读的研究生，其工作内容主要包括民政重点服务对象走访评估、举办社区活动和指导社区参加公益创投大赛等。笔者在本次访谈中了解到，访谈对象入职近一年，负责社会救助及同类案例三个。三、研究内容纵观我国社会救助的发展历程，从无到有，从确立合作型的社会救助到保障城市、农村人民的最低生活水平，在社会发展的不同时期，有的强调社会互助，也有的强调个人能力改变现状，其从法律上也确立了社会救助的合法性、合理性、公平性。尽管在不同的社会环境下强调的救助重点不同、方法不一，但殊途同归，无一例外，都肯定了社会参与的重要性，
9、以保障社会救助政策的落地及进一步发展。该研究以访谈中两个涉及社会救助的案例作为研究资料，探讨当中的社会救助路径及效果，帮助社工进一步探索社会救助的服务模式。（一）政府的社会救助未必能让服务对象生活有改善案例：服务对象 D，性别男，未婚，43 周岁，患有一级视力残疾。服务对象父母均已去世，没有其他亲属，处于独居状态，主要的生活来源为城市特困供养，平时会有残疾人协会的志愿者定时上门为其提供生活帮助，社区对其关照也相对较多。目前，服务对象面临眼部治疗方案选择的问题，服务对象在武汉住院时医生给出两个治疗方案：方案一为保守治疗，医生考虑到服务对象经济状况和看护问题，提出保守治疗方案，保障服务对象视力不恶
10、化，费用在服务对象医保承担范围内，但对服务对象目前的生活状况不能起到改善作用；方案二为冒险治疗，服务对象可以通过打某种促进视网膜神经发育的药物，再经过手术有可能恢复视力直至生活自理，但该药物不能报销且需要连续打 14 天。其他患者使用该药物之后效果不佳，也不能保证手术一定能够成功。冒险方案的药物不能通过医保报销，如果进行药物注射，14天的护工费用及手术期间产生的费用均超过服务对象承受的范围。综合服务对象目前的经济状况和社会支持状况，服务对象更加适合保守治疗方案，但他更想选择冒险方案2。在上述案例中，案主经过社工的解释，仍选择较为冒险的治疗方式。在笔者看来，案例中的案主看似有两个不同的选择，但在
11、现有社会救助资助水平下，是否选择方案一，与不作任何选择，差别不大，原因在于方案一并未改善案主目前的生活状况。这就存在一个问题，原本社会救助的初衷是保障最低生活水平，但受限于目前政府社会救助政策的范围和力度，可能救助也只能流于表面，未必能真正改善服务对象生活。（二）社会救助路径单一案例：服务对象 G，性别男，68 周岁，为城市特困供养人员，目前处于独居状态，请了护工照料其饮食。服务对象随着年龄的增长，身体机能逐渐下降，不能自理。平时生活主要由护工照料，但目前护工表示费用太低不太愿意继续为服务对象提供照护服务。服务对象自去年摔跤过两次后，身体健康状况急速下降，每个月至少住院 2 次，且目前服务对象
12、家里墙面两面漏雨，一面出现裂痕，没有热水没有窗户，十分危险且潮湿。社区工作人员劝说服务对象前往国家公立福利院居住，由政府承担一切费用，但服务对象只想待在自己家里并且希望政府工作人员帮助其修缮房屋。社工与服务对象沟通当前的选择，服务对象明知自己住在家里面临着居住环境脏乱差且不利于康复、房屋墙面受损严重存在潜在的危险；由于生活不能自理需要聘请护工，且目前护工出现了问题，还是愿意选择在家里居住而不是前往福利院3，4。在上述案例中，案主面对着非常简陋甚至极其差的居住环境和多方游说，仍不愿意前往完全免费的公立福利院居住。社工尝试介入，让案主了解并愿意接受居委会安排，未果。显然，案主也明白自身的居住环境差
13、，所以提出了修葺的请求。这就产生了一个问题，在社会高速发展、社会资源丰富的情况下，工作人员却仍希望案主接受安排，而不是扩大社会救助路径，寻求社会多元主体协助，以改善案主基本生活。四、研究结论与建议（一）研究结论该研究人员在研究过程中发现，政府作为推动社会救助政策的主体，担负着无可取代的作用，但也可能因为长期的社会保障96就业与保障2023.2主导地位，容易让政策相关实施的工作者过度依赖政府，而非整体地考虑运用多元社会力量解决救助难题。而社会救助案例，往往需求复杂且多样，并非单一依靠政府就能够解决。基于上述研究资料，笔者认为当前的社会救助的路径存在两个问题。1.社会救助的路径与政策直接相关社会救
14、助对象的情况较为复杂，涉及衣食住行等各个方面，但政府的资源、财力、人力有限，当下的社会救助政策无法满足救助对象的全部需求，甚至不匹配。比如：案例一中的案主，如果遇到新的政策支持，可能又能够有更多的选择空间，但受限于目前的政策，案主只能冒险选择方案二，个人承担最高的风险，一旦这种风险案主承担不起，则可能出现“越帮越穷”的情况。这与社会救助的初衷相违背。2.社会救助路径与工作人员个人认知相关“社会救助”一词，出现在最前面的是“社会”两个字。社会作为救助的组成部分，也是作为救助的基础。这意味着，服务对象和相关工作人员对社会的理解程度，就可能决定了救助的深度和广度。这里的“社会”一词，可以延伸理解为社
15、会的资源。在访谈过程中，采访社工提及案例二中的案主，只是多次看望或者有过良好的沟通的服务对象，但这名独居老人是否是孤寡老人、无儿无女，聘请护工是属于政策的一部分还是个人积蓄。在未能全面评估案主个人资源的情况下，更遑论寻找合适的社会资源进行匹配了。（二）研究建议1.确立服务对象获得社会多元救助的合法性社会多元参与社会救助不应只存在于部分案例或少数人的意识中，而应成为社会救助的重要环节。在建国初期提出的“国家救济与生产自救和互助救济”结合起来的救助路线，在当时国力微弱的情况下仍能较好地救助当时占全国人口 16%的救助对象。笔者看来，这个救助路线仍适用于今天。当时的互助救济就相当于社会多元参与，而区
16、别在于，在目前社会物质条件丰富的前提下，这种互助救济效果更好、更持续。但在访谈中也了解到，这种社会的多元参与未能对救助对象资料的真实性、可靠性进行核实。这会让参与救助的社会力量质疑救助的公平性、有效性。在获得社会多元救助前，如果有一定的法律程序来确定救助对象需求的真实性，则能够让社会多元力量参与社会救助中来，使其更为规范化、社会认受性更高、多元力量参与更为活跃。例如：参考医院体系中手术前的系列解释和权责声明，签署承诺书，如果出现欺骗和不诚信的情况，列入个人征信，追讨已经接受的资助款项等。当然，所有的程序也应对救助对象的个人资料进行保密，以确保被救助对象的权益，也避免因接受救助后受到过度关注的情况，影响救助对象的正常生活5。2.实施社会救助的相关工作员应增加对社会救助的理解及资源协调的能力在研究的两个案例中，相关工作员都能够熟悉社会救助政策的资助范围，也能够秉承以人为本的主旨，竭尽所能让服务对象获得救助。但只有单一解决问题的思路未能全面评估案主和案主所处社会的资源。对案主来说，仍未能做出对自身最好的选择。建议实施社会救助的相关工作员，包括社区居委会工作人员、社工等，应在日常生活中多留意不