1、 南 开 经 济 研 究 NANKAI ECONOMIC STUDIES2022 年 第 12 期 No.12 2022 DOI:10.14116/j.nkes.2022.12.011 187 政府环境治理对区域创新的 影响研究 孙 超 武普照 丁文文*摘 要：本文基于政府工作报告中环境治理文本数据和北京大学企业大数据研究中心的创新环境指数，全面度量政府环境治理力度和区域创新水平，在系统广义矩估计的实证框架下考察了政府环境治理对区域创新的影响方向、传导机制及其异质性，并利用非参数百分位 Bootstrap 法进行中介效应检验。研究发现，其一，政府环境治理可以促进区域创新，二者关系呈现倒“U”型
2、，以创新的总体和人均指数为被解释变量的转折点分别为 0.052 和0.063；其二，政府环境治理影响区域创新的机制可分解为人口规模效应、人力资本效应与产业结构效应，环境治理通过人口集聚、人力资本积累与产业结构升级促进了区域创新。其三，政府环境治理的创新效能呈现区域、时期和城市规模异质性。稳健性检验结果均佐证了以上发现的可靠性。进一步分析发现，地方政府之间存在环境治理“逐顶竞争”，竞争主要体现在经济维度上。本文的政策启示是，中央应完善地方政府环境治理的激励约束机制，通过环境治理持续激发区域创新活力，实现生态环境改善与经济提质增效的双赢。关键词：政府环境治理；区域创新；地方政府竞争；晋升激励效应
3、一、引 言 改革开放以来，我国经济经历了长期持续高速增长，但与高投入、高消耗的粗放式增长相伴随的是环境污染日益加剧，并通过影响健康状况与教育水平严重损害了人力资本积累，给经济的持续发展和提质增效带来了边际递增的外部成本(Zivin 和Neidell，2012；Greenstone 和 Hanna，2014；Currie 等，2015；王芳等，2020)。在这种形势下，激发经济系统的创新活力，实现经济增长动力由要素驱动向创新驱动成为当务之急。环境治理历来是党和政府发展战略的重点，也是建立现代经济体系、推动经济高质量发展的题中之义(李鹏升和陈艳莹，2019)。2012 年，十八大提出“创新驱动”发
4、展战略；2015 年，十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，突出 *孙 超，山东大学经济学院(邮编：250100)，E-mail：；武普照(通讯作者)，山东财经大学财政税务学院(邮编：250014)，E-mail：；丁文文，山东大学经济学院(邮编：250100)，E-mail：。本文得到国家社科基金一般项目“节能环保产业自主创新技术 R&D 投资问题研究”(11BJY025)、山东省自然科学基金项目“山东省环保产业自主创新技术 R&D 投资问题研究”(ZR2012JMO13)的资助。感谢两位匿名审稿人的宝贵建议。本文观点和数据不代表任何相关机构或所涉组织，也不代表任何
5、其他相关人。孙 超、武普照、丁文文：政府环境治理对区域创新的影响研究 188 了“创新”“绿色”在现代经济体系中的地位；2017 年，十九大将污染防治作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。早在 19831984 年全国第二次环境保护会议上，中国政府就提出了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”的环保方针。此后，党和政府相继出台了一系列环境保护政策。例如，2005 年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定提出，“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一负责人”；2007年国务院关于印发节能减
6、排综合性工作方案的通知要求，各地开展省级政府节能减排目标责任评价考核；2011 年国务院关于加强环境保护重点工作的意见直接将生态文明建设指标体系纳入地方政府绩效考核体系。在环境治理政策引导下，各级政府节能环保财政支出、环境污染治理投资总额逐年增加，节能环保财政支出占一般公共预算支出的比重稳中有升；各级政府也在持续规范排污费或环保税的征缴，逐步建立健全环保监督监察机制。目前，环境治理已取得一定成效，如工业废气排放总量快速增长的势头在 2011 年后被明显遏制，二氧化硫排放总量和工业二氧化硫排放总量自2006 年起逐步降低。虽然环境治理取得了积极成效，但仅关注环境治理防治污染的单一政策效应，而不考
7、虑其对经济增长方式由要素驱动向创新驱动转变的影响，可能导致经济陷入“环保而不增长”的窘境(范庆泉等，2020)。换言之，政府环境治理的目的不应仅在于防控污染、保护环境，更应通过环境治理形成促进创新的激励与倒逼机制，籍此构建“创新、绿色、协调、开放、共享”的新发展格局。但在环境治理能否促进创新这一问题的认识上，学界仍存在不小争论(Porter，1991；Wils，2001；Buonanno 等，2003；Garrone 和Grilli，2010；蒋为，2015；Teeter 和 Sandberg，2017；陈诗一和陈登科，2018；上官绪明和葛斌华，2020)。因此，有必要验证环境治理对区域创新
8、的影响方向，寻找政府环境治理影响区域创新的理论机制及其在区域、时期和城市规模等维度的异质性。进一步探究在我国是否存在地方政府的环境治理竞争？如存在，地方政府环境治理竞争的形式又是什么？对这一问题的回答有助于明确政府环境治理的动力来源，厘清环境治理与创新发展协同的新经济体系的运行逻辑，更好地助力我国经济的高质量发展。二、文献评述与研究创新 （一）文献评述 1.文献梳理 (1)政府环境治理对区域创新的影响方向 作为节能减排的制度设计者和政策实施者，政府对资源与环境的影响一直得到了大量关注(Buonanno 等，2003；苏昕和周升师，2019；范庆泉等，2020)。就环境治理与 限于篇幅，环境保护
9、政策文本未予展示。读者可扫描本文首页二维码，获取电子版附录。南 开 经 济 研 究 NANKAI ECONOMIC STUDIES2022 年 第 12 期 No.12 2022 189 技术进步而言，二者的关系是不确定的：技术进步难以调和经济发展与环境保护之间的矛盾，有些新技术会降低污染，有些却能增加污染(Wils，2001；王桂军，2020)。部分学者支持“波特假说”(Porter，1991；Xie 等，2017)，认为环境规制可以刺激企业通过技术创新形成竞争优势，实现“创新补偿”效应，但随着“波特假说”的适用范围从企业拓展到产业、地区、国家甚至国际层面，学者们逐渐分化为支持者(Buona
10、nno 等，2003；Garrone 和 Grilli，2010；蒋为，2015；陈诗一和陈登科，2018；上官绪明和葛斌华，2020)和反对者(Becher，2011；Teeter 和 Sandberg，2017；苏昕和周升师，2019)。在赞同者中，希克斯引致创新理论认为，能源价格上涨与节能减排政策不仅会改善环境质量，还可以激励企业创新。Buonanno 等(2003)也认为，能源研发投入与其他研发投入具有完全互补效应，不存在挤出效应。Popp(2004)通过技术内生化的完整评估模型，发现环境研发挤出效应能解释引致技术变化的差异结果。在经验验证上，蒋为(2015)利用世界银行营商环境调查数
11、据，检验了环境规制对制造业企业研发创新的影响，发现环境规制对制造业企业创新的扩展与集约边际均具有显著的正向影响，面临更强环境规制的企业更倾向于创新。杜龙政等(2019)考察了环境规制与治理转型对工业绿色竞争力的复合效应，发现环境规制与工业绿色竞争力之间呈现“U”型关系，在我国情景下验证了波特假说。反对者立足于新古典经济理论，认为环境治理会增加企业治污成本，对企业创新投入产生挤出效应，即所谓“遵循成本”。林伯强等(2010)使用 CGE 模型评估了能源结构变化引致的成本增加对经济的影响，发现可再生能源规划对二氧化碳减排具有积极作用，但二氧化碳排放约束通过改变能源结构导致的能源成本增加，对经济形成
12、了负面冲击。在实证方面，苏昕和周升师(2019)实证检验了双重环境规制对企业创新的影响以及政府补贴的调节效应，发现正式与非正式环境规制分别与企业创新产出存在“U”型、倒“U”型关系，前者未能激励企业创新，后者阻碍了企业创新。除以上观点外，一些学者从动态视角考察了二者的关系。陈诗一(2010)使用方向性距离函数的动态行为模型模拟了 20092049 年工业节能减排的损失与收益，获得了最优的双赢发展路径：在初期，节能减排对技术进步存在负面影响，但由于前期较高的技术效率与后期技术进步的主导作用，环境治理最终会实现环境改善与经济发展的双赢。张娟等(2019)构建了包含政府与企业的博弈模型，模拟了企业选
13、择绿色技术创新策略的机制，即如果政府不强化环境规制，企业也不会主动保护环境和治理污染，他们也证实了环境规制对绿色技术创新的“U”型影响的结论。范庆泉等(2020)认为，新动能培育长期性与污染防治时效性的冲突导致政府陷入“环境规制和经济发展二选其一”的窘境，他们在新古典理论的鞍点路径上构建了包括清洁部门劳动力技能培训机制的理论框架并进行检验，发现在控制环境污染的前提下，递增的环保税与递减的政府补贴率的政策组合会提高清洁产业劳动技能水平。(2)政府环境治理的度量 政府环境治理具有全局性、强制性和可持续性，对环境质量存在显著影响。政府环境治理政策也是一个复杂的工具箱，不仅包括环境保护支出、收缴排污费
14、或环境保护 孙 超、武普照、丁文文：政府环境治理对区域创新的影响研究 190 税等财政手段，还囊括制订环保法律法规、对污染行为进行处罚等法律和行政手段。无论应用何种环境规制工具，其机制均在于将企业生产的环境外部成本内化为自身生产成本，使其选择与环境保护兼容的生产经营策略(Jaffe 和 Palmer，1997)。Xie 等(2017)研究了差异化环境规制工具对绿色生产率的影响，发现命令控制型与市场监管型环境规制均与绿色生产率存在正向非线性关系，但市场监管型的生产力效应强于命令控制型。郭进(2019)也考察了不同环境规制工具对绿色技术创新的差异性：收缴排污费与增加环保支出比行政处罚更有效，即市场
15、调控类环境规制更适合我国，尤其是收缴排污费能倒逼企业研发创新。当量化政府环境治理时，大多数文献选取环保法规数、环保系统人员数、环境污染治理投资、排污费收入等作为度量指标(Levinson，1999；张娟等，2019)，但这些指标仅能刻画环境治理的侧面，无法系统刻画政府环境治理的全貌。为此，李鹏升和陈艳莹(2019)选取工业废水排放达标率、工业二氧化硫去除率和工业烟尘去除率来构建环境规制综合指标，王芳等(2020)使用人均污染源治理投资、污染源治理投资占 GDP 的比重量化政府环境治理力度，郑洁等(2020)选取排污费、环境治理投资总额、地方环保法规和行政规章数、行政处罚案件数和环保人员数，通过
16、熵权法来指代政府环境治理，但这些指标往往局限于省际层面，难以精准刻画各城市地方政府治理环境力度(林伯强等，2010；郭进，2019；杜龙政等，2019)。2.简要评析 创新的周期长、不确定性高、转化难度大、所需研发资金多，导致企业面临较高的融资成本、风险、融资约束和正外部性知识溢出，竞争者“搭便车”会导致创新收益与高额投入不匹配，抑制研发动力(Hewitt 和 Roper，2010)。因此，环境治理激发创新的关键不仅在于形成倒逼机制，还应通过环保补贴等支出手段，克服企业内部资源有限性约束，降低创新的边际成本和风险，补偿创新过程中知识溢出造成的“收益损失”，通过重新界定社会成本和私人成本形成创新激励效应。政府补助通过信号效应还可以提高企业融资能力(Peng 和 Liu，2018)。信号理论认为，政府对特定产业的扶持透露出支持该产业发展的信号，会吸引资本流入这些产业；企业因接受政府补助也提高了社会认可度，形成资本对其内源融资、债权或股权融资的挤入效应。归根结底，环境治理必须迫使企业等将生产活动的外部成本内化为自身成本(Jaffe 和 Palmer，1997)。环境治理的遵循成本高于污染成本