1、DOI：10.13766/j.bhsk.10082204.2021.0588中国民航创新监管的重点路径研究李大朋（中国政法大学国际法学院，北京100088）摘要：民航是一个具有密集监管属性的行业，民航发展离不开高水平的监管。目前，中国民航监管体系正处于改革密集期。在有限的机构和编制下，为适应新时代民航发展的需求，民航监管体系必须持续创新。创新监管的总原则是在持续简政放权的基础上，结合民航监管的特点与现实需求，对传统民航监管的理念、手段和方式等进行创新，以提升民航治理水平，解决民航现实问题。在民航创新监管改革的具体路径上，则需要提升监管效能，推进民航精细化、集约化监管水平，加强事中事后监管以及创
2、新民航监管手段等。关键词：民航；创新监管；简政放权；监管效能；事中事后监管；监管手段中图分类号：F562.1文献标志码：A文章编号：10082204（2023）01012110KeyPathofInnovativeSupervisionofChinasCivilAviationLIDapeng（SchoolofInternationalLaw,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China）Abstract:Civilaviationisanindustrywiththecharacteristicofintensives
3、upervision,anditsfurtherdevelopmentreliesonhigh-levelsupervision.Atpresent,thesupervisionsystemofChinascivilaviationisexperiencingintensivereforms.Inordertomeettheneedsofthedevelopmentofcivilaviationinthenewera,itssupervisionsystemmustbeinnovated persistently even with limited institutions and staff
4、ing.The general principle of the supervision is toinnovatetheconcepts,means,andmodesofthetraditionalsupervisionofcivilaviationonthebasisofstreamliningadministrationanddelegatingpowercontinuouslyandthecharacteristicsandpracticalneedsofsupervision,soastoimprovethelevelofgovernance,andsolvepracticalpro
5、blemsincivilaviationindustry.Concerningthespecificpathofinnovativesupervisionreform,itisnecessarytopromotetheleveloffineandintensivesupervisionofcivilaviationto improve efficiency,strengthen ongoing and ex post supervision,and innovate the supervision means of civilaviation.Keywords:civilaviation；in
6、novationofsupervision；streamliningadministrationanddelegatingpower；supervisionefficiency；ongoingandexpostsupervision；supervisionmean经过改革开放几十年来的快速发展，中国民航取得了令人瞩目的成就，目前已经成长为全球第二大航空运输市场，且各项发展指标均位居世界前列。但是，由于民航具有高科技性和资源配置复杂性等特点，因而相较于其他行业，对其监管更为复杂。此外，民航日益增长的体量和日益多样化的发展需求，也给民航监管带来了新挑战。在中国民航发展模式由量到质的转变过程中，民航
7、传统监管模式已逐渐无法满足复杂监管的需求。因此，在新时代“放管服”改革的背景下，民航需要创新监管改革，打通各监管环节，提升监管效能，实现民航监管制度的现代化升级与制度再构。民航监管改革一直是民航行政管理体制改革的重点，但是，目前学术界有关民航监管改革的系统性和综合性的研究成果较少。为此，笔者拟从民航创新监管的必要性入手，通过梳理目前民航监管中存收稿日期：20210831基金项目：司法部国家法治和法学理论研究课题（19SFB2055）；中国政法大学科研创新项目（21ZFG82008）作者简介：李大朋（1989），男，安徽定远人，讲师，博士，研究方向为航空法.第36卷第1期北京航空航天大学学报（社
8、会科学版）Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023在的现实问题，就民航创新监管所遵循的主线和具体措施进行研究，以期为促进中国民航监管体系改革和中国民航业持续繁荣助力。一、民航须走创新监管之路行政监管是政府依据法律、行政法规和行政规章制度等实施的监管行为，是政府运用国家强制力对行政相对人进行的直接控制。具体监管手段包括：行政强制、行政处罚、行政许可撤销、行政约见、经济调控、纪律惩戒和公布行政执法信息等1。从学理上来说，行政审批也
9、属于行政监管的范畴，但是由于审批多为事前审批，而监管多为事中事后监管，且在国务院“放管服”改革中，亦将审批和监管作为两种不同的行政职能改革内容来进行部署。鉴于此，下文所论述的监管皆不包括审批。随着中国民航规模不断扩大、运行主体日益增多且生产运行模式日益复杂，民航监管面临的压力也越来越大，主要体现为：首先，监管人员不够、监管资源不足。以监察人员不足为例，目前，中国民航监管工作几乎全部由民航行政部门承担，在一个民航监管辖区内至少存在运输机场、通用航空企业、运输航空企业、空管机构、航油和航信等诸多相对人，而编制内的监管人员往往只有几十人，监管人员工作量严重超负荷。其次，出于航空安全无小事的理念，民航
10、监管事项十分庞杂，监管内容极其繁复。以机场助航灯为例，一名监察人员在一次监察过程中，可能需要翻阅几十本台账，确认数百个助降标志，还需要对所有相关设施进行检查，包括电源、电缆和电站等。最后，民航业务创新及拓展较快，这也给民航监管能否迅速适应带来了挑战2。例如，无人机货运给传统民航安全监管带来的挑战等。因此，在有限的资源保障下，面对繁重且复杂的监管现实，要想完成高标准的安全与经济监管任务，民航唯有创新监管。二、目前民航监管中存在的问题民航创新监管改革的目标是对目前民航监管中存在的不足进行改革，以满足民航经济基础的发展需求。如果不能准确认识到目前民航监管中存在的问题，民航创新监管改革将会偏离方向，成
11、为无根之木，无源之水。目前，中国民航监管工作主要存在以下问题：（一）监管效能不足1.监管的精细化程度不足民航监管精细化程度不足是指民航行政主管机关忽视民航内部的差异性，导致监管缺乏针对性，监管效能无法得到有效体现。民航体系内部分工复杂，内部差异性较为鲜明。以民航运输为例，传统意义上多指航空公司进行的远程旅客或货物运输，但是随着民航业的不断发展，出现了以中小型运输飞机执飞的公务飞行和短途飞行等通用航空运输，甚至还出现了无人机货运飞行等，这些不同的运输方式对应的机场、航油、航信以及维护的运行规范与标准也各有不同。可见，整个民航体系内部差异性较大，各个系统的特征甚至可能完全不同。从行政管理角度来说，
12、这给民航监管模式带来了挑战，而目前，民航监管面对这一境况，尚未能有效应对，进而导致监管针对性较为缺乏。这种粗放型监管导致民航监管的制度供给侧在监管手段、监管强度和监管理念上难以适应民航日益精细化分工的要求，难以及时应对民航出现的新问题与新形势。并且，民航属于高科技行业，资源覆盖范围广泛，仅依靠目前监管机构自身的、单方面的和强制性的监管来试图实现被监管对象的全面合规也较为困难。在监管资源有限这一现状的制约下，这种传统“一刀切”式的监管模式也可能导致被监管主体缺乏主动性，在落实监管规则时的执行意愿和力度不够，进而导致监管效能无法得到有效实现336-39。2.监管的集约化程度不足民航监管的集约化程度
13、不足体现为监管缺乏整体性，导致监管效能不足。目前，民航监管体制分为中国民用航空局（以下简称“民航局”）、民航地区管理局和民航安全监管办公室三级。每一级别都基本按照专业设置航空安全、运输管理、飞行标准管理、适航管理、机场管理和空中交通管理等监管部门，且这些部门内部多采取上下级垂直领导与沟通的方式。在实践中，已逐渐形成了以专业性监管为主，辅以综合性检查的监管模式。这种传统上以专业划分监管部门的模式，确实能够确保各部门内部迅速开展监管工作，有利 122 北京航空航天大学学报（社会科学版）2023年1月于监管标准和手段的统一化；但弊端也十分明显，由于监管工作缺乏整体性，因而导致民航监管很难实现监管效能
14、最大化。对民航被监管人而言，一个民航被监管人可能需要面对多个部门的监管，并且这些部门之间的沟通协调性也往往存在不足，导致被监管人在面对同一被监管事项时，需要投入更多的精力来应对不同部门的监管。对民航主管机关而言，也可能会就同一监管事项，派驻不同部门的监管人员，导致监管力量和资源分散，难以保障监管质量，而且由于不同部门在专业性方面的差异性，检查监管时间和检查进度也往往存在差异，因而很难形成整体性的监管效果与评估意见421-24。这种因集约化程度不足而导致的资源耗费性监管，加剧了民航监管需求与监管效能之间的矛盾。（二）事中事后监管不足事中事后监管不是严格的法定概念，是新时代党和国家在行政管理实践中
15、依据监管环节总结出的概念。党的十八届三中全会后，建立符合高质量发展、全覆盖的事中事后监管制度的理念，得到了进一步强化5。历次政府工作报告中，特别是在证照分离改革和优化营商环境部分，也多有强调加强事中事后监管。中国民航存在着事中事后监管不足的问题，民航主管机关“审而不管”的现象较为普遍。整个监管过程大致分为以下步骤：发证、检测、检查和执法6，而目前的监管又多围绕发证这一核心步骤展开。事实上，发证更多意味着权力，而检测、检查、执法则更多意味着日常琐碎的监管责任，因此，监管以发证为核心是重权力、轻责任的表现。在新时代简政放权改革中，以放松规制为重点的审批制度改革，要求审批与事中事后监管形成密切联动，
16、且应强化事中事后监管7。（三）监管方式较为落后中国民航监管尚未建立起现代化的监管方式体系，目前的监管方式以运动式监管、保姆式监管、规章符合式监管和检查执法式监管为主，而这四种监管方式显然已经无法满足民航监管的持续性和体系性要求。1.运动式监管中国民航管理体制产生于计划经济管理模式，仍然存在着大量的运动式监管痕迹，通过安全监管人员采取运动式突击检查手段来对民航企业的运营和操作进行检查与评估，并进行整顿与处理，如集中检查、专项整治等形式的大检查和大整顿等。运动式监管在民航执法力量不足的情况下，能够迅速集中执法资源，就某一特定问题迅速进行回应。但是，这种突击式检查监管本质上是一种“应对式”监管，通常是在出现问题后，由上级发出命令进行集中执法，其后该问题可能会得到缓解，但是在执法结束一段时间后，同样的问题或者由同样的诱因导致的问题往往还会出现，无法从根源上解决问题8。可见，这种运动式、阶段性和周期性的检查与评估无法将具体个案的执法成果上升为制度安排，还可能引发被监管人的机会主义倾向，执法行为的公信力也可能因此受损。2.保姆式监管运动式监管反向的极端是保姆式监管，且在民航监管领域广泛存在，即民航