1、Mar.，2023Vol.31 No.3河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年3月第31卷 第3期收稿日期：2022-11-20基金项目：国家社会科学基金项目“我国农地金融创新的城乡收入分配效应研究”（19BJL104）；安徽省高校人文社会科学研究重点项目“乡村振兴战略背景下安徽农村集体经济组织法律人格重构”（SK2019A0599）；安徽省高校优秀青年人才支持计划项目（gxyq2022090）作者简介：张佑，男，安徽师范大学马克思主义学院博士生，铜陵学院法学院讲师，主要从事农村土地产权研究；周俊强，男，安徽师范大学法学院教授、博士生导师，主要从事法治中国建设研究。宅
2、基地使用权抵押的现实困境与破解之维基于578份裁判文书的分析张佑，周俊强（安徽师范大学马克思主义学院，安徽芜湖241002）摘要：宅基地使用权抵押是在不改变财产归属和利用关系的状态下，对财产价值的进一步发挥，是乡村振兴中赋予农民财产权益绕不开的话题。相对于法条上的严苛禁令，宅基地使用权抵押的实践则生动活泼，农民采用宅基地使用权抵押的行动早已悄然成风。基于裁判文书的分析清晰表明，宅基地使用权担保是农民普遍存在的产权诉求，宅基地财产担保功能的发挥存在多重困境。农民的土地财产权法律认知不足、农地的社会保障属性、产权确认不充分、宅基地流转障碍共同影响了宅基地使用权担保功能的实现。宅基地使用权能否抵押？
3、社会各部门之间虽有行动偏差，但也存在趋同性空间。宅基地使用权抵押是农民的产权融资行为，未来应以有限抵押为原则设计相关制度。具体而言，就是立足于顶层设计落实农民的居住保障，着眼于居住升级完善金融供给，完善抵押配套制度以促成抵押担保的实现。关键词：宅基地使用权抵押；土地财产权；宅基地制度改革中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）03-0070-09一、背景阐述及问题提出在乡村振兴中深化农地制度改革、赋予农民更加充分的财产权益，是党的二十大报告中关于农村土地制度的最新定位1。随着 民法典 对土地经营权的确认，我国农地制度实现了从“耕者有其田”到“耕者有其权”的根本转变
4、，这对于激发农村土地活力、保障农民权益具有划时代的重大意义。土地经营权作为一项民事权利的确立，不仅促进了农村“三块地”中的第一块地即承包地用益功能的发挥，也直接促使了其担保功能的激活。然而，相对于承包地“三权分置”改革成果在作为“固根本”的 民法典 中得到确认，另一项直接关乎农民个人利益的农地即宅基地制度的改革却有待深入。事实上，农用地制度的改革与宅基地制度的改革一道，是由十八届三中全会提出来的。2015年国务院发文部署以农村承包土地的经营权和农民住房财产权为内容的“两权”抵押贷款试点工作，并于同年获得全国人大常委会相关授权。在该项试点工作还没有全部结束之际，2018年中央“一号文件”就开始全
5、面部署宅基地制度的改革，首次提出要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2020年中央“一号文件”表示要“进一步深化农村宅基地制度改革试点”，中央深改委于当年7月审议通过 深化农村宅基地制度改革试点方案，并在全国70启动了新一轮宅基地制度改革试点。2021年、2022年中央“一号文件”强调农村宅基地制度改革要“稳慎推进”。一边适度放活不断试点、一边稳步推进改革是宅基地制度的基调。在乡村振兴的农地制度变革中，对宅基地使用权抵押的探索依然是一项重要内容。如何在宅基地使用权抵押担保制度改革中，实现好、维护好、发展好农民权益是始终需要研究的问题。与此同时，理论界也充分关注了宅基地的担保功能，肯
6、定房宅抵押对农民融资的积极意义2，注重从试点地区的实践中总结归纳宅基地使用权抵押模式，多在“三权分置”的框架下探讨宅基地使用权抵押的制度设计3。在乡村振兴的实践层面，宅基地使用权担保的现实问题也亟待解决。宅基地制度改革政策试点以外的地区，广泛存在农民以房宅抵押担保的事实行为。宅基地使用权抵押的民间实践早已突破法律本身的有限框架，司法也难以全有或全无的话语给多样性的现实以统一的标尺。这些更为全面的真实情况，可以通过宅基地使用权抵押案件得到客观显现。遗憾的是目前尚无相关梳理总结，有必要给予其理论关注，以真实呈现宅基地使用权抵押的实践现状，如此既能为探寻农民宅基地上担保权困境的破解之道提供理论支撑，
7、也是对“赋予农民更加充分的财产权益”的积极回应。二、宅基地使用权抵押的基本情况裁判文书“浓缩了诉讼程序制度、司法制度以及构成司法制度运作环境的各种经济、政治、文化因素，成为窥探一国司法制度和法律文化的窗口”4。笔者以“宅基地使用权抵押”为关键词在中国裁判文书网进行全文检索（2021年以前立案案件），设定案件类型为“民事案件”，共获得各级法院裁判文书112份（含判决、调解和执行案件），考虑到“宅基地使用权抵押”在实践中多简化表达为“宅基地抵押”，笔者同时以“宅基地抵押”为关键词按照相同的方式进行检索，获得裁判文书537份，剔除两关键词检索出现的交叉结果6份，并通过逐一浏览剔除无关案件和无法打开的
8、裁判文书65份，最终获得有效裁判文书578份（含判决、调解和执行案件）。（一）宅基地使用权抵押行为长期稳定存在样本数据的年度分布情况能基本反映所考察对象的历史情况和未来走势，在中国裁判文书网中，各年度都会出现因为立案与判决跨年度而导致文书案号和文书落款年份不一致的情况，笔者统一按照文书案号顺序整理了这578份裁判文书，发现第1份裁判文书出现在2011年，十年来有关宅基地使用权抵押（含“宅基地抵押”，下同）的裁判文书总体走势如图1。如果基于直接观察并结合线性模拟（采用多项式，R2值0.981，数据与曲线高度契合），会得出结论：裁判文书中出现“宅基地使用权抵押”的频次在2019年以前快速增长，在2
9、019年后呈现出急速下跌的态势。其实并非如此。自最高人民法院发布 关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定 以来，中国裁判文书网收录的民事案件数量总体上在逐年增加。剔除这种因素，我们发现每千万份民事裁判文书中出现“宅基地使用权抵押”的频率基本保持在50件至80件的区间（见图2），线性模拟也显示这一比例并没有出现急速上升或下降的情况（采用多项式，R2值0.873，数据与曲线契合度高）。诉诸法院的案件只是现实社会问题的冰山一角，宅基地使用权抵押的实然数量一定远比诉诸法院的案件数量更加惊人。案件年度分布情况揭示了一个不争的事实：宅基地使用权抵押行为在民间早已稳定存在。（二）宅基地使用权抵押活动广泛分布
10、分析裁判文本中出现“宅基地使用权抵押”案图1中国裁判文书网中出现“宅基地使用权抵押”的文书数量（单位：份）R2=0.9809-71件的地域分布情况，还能发现区际宅基地使用权抵押的频次差异。数据显示，相关案件离散分布于我国各地区，宅基地使用权抵押是存在于全国农村的普遍行为。此外，对这些裁判文书的深度分析还发现，有14个省份裁判文书数量超过20份，远超其他地区，占裁判文书总数的83.04%。分别为广东省57件、河南省52件、吉林省50件、河北省48件、黑龙江省35件、云南省34件、江西省30件、广西壮族自治区28件、山东省28件、山西省26件、陕西省25件、甘肃省25件、贵州省22件、江苏省20件
11、。进一步归纳发现，这些省份要么是农业大省，如河南、吉林、黑龙江、山东等；要么是城乡经济深度交互的地方，如广东、河北、江苏等；或者是一些民族聚集地区，如云南、广西、贵州等；或者是一些相对欠发达地区，如陕西、甘肃等。“宅基地使用权抵押”案件数量在这四类地区较为多见，这些地区可作为后续研究或政策试点重点关注的区域。（三）宅基地使用权抵押系农民产权融资行为根据最高人民法院 民事案件案由规定，宅基地使用权抵押并非独立的民事案件案由，涉及宅基地使用权抵押的争议在裁判中以多种案由呈现。笔者逐份整理一审472份裁判文书，将相关案件类型分为四类：第一类是民间借贷纠纷案件中出现“宅基地使用权抵押”，共258件，占
12、比达到54.66%。宅基地使用权作为民间借贷行为的担保物而存在，因借贷行为履行不能而争讼至基层法院。此类案件出现较早（首份裁判文书在2013年）。第二类是金融借款合同纠纷中出现“宅基地使用权抵押”，共122件。宅基地使用权作为借款人向金融机构或者金融类公司借款行为的担保物而存在，因借款偿还不能而争诉至基层法院。此类案件集中在2018年及以后。第三类是宅基地相关案件中出现“宅基地使用权抵押”，共59 件。这类案件与宅基地抵押行为相关，主要是以抵押之名进行宅基地买卖，或是抵押行为后的宅基地及房屋使用权纠纷，或是宅基地使用权抵押担保后的追偿权问题，或是宅基地抵押后请求确认抵押合同无效。第四类是其他类
13、型案件中涉及宅基地使用权抵押问题。如租赁合同纠纷、相邻权纠纷、合伙协议纠纷等案件中出现“宅基地使用权抵押”。此类案件中宅基地抵押问题不是争诉的对象，且案件数量不多（共33件）。据此可以确定，宅基地使用权抵押与借贷行为高度关联，农民宅基地使用权抵押行为可以归结为基于宅基地的产权融资行为。在民间借贷纠纷、金融机构借款合同纠纷中，甚至是追偿权纠纷和请求确认合同无效的纠纷中，宅基地使用权均作为一种融资担保工具而存在。由于宅基地使用权抵押存在合法性障碍，农民希望发挥宅基地财产融资功能的诉求多通过民间借贷的方式或私下产权交易的方式表达。三、宅基地使用权抵押的现实障碍产权认知是财产权制度设计的重要变量，国内
14、学者在研究宅基地使用权担保困境时较少关注到此点。它与社会保障因素、抵押担保规则、市场流转机制共同左右了宅基地使用权抵押的实现。（一）农民的宅基地产权认知不足司法案件显示，农民在对宅基地的法律属性认知、抵押的法律程序认知以及担保的法律后果认知上，存在不同程度的偏差。农民对宅基地使用权的财产属性存在滞后认知，多认为宅基地或地上农房可自由处分，将其当作完全归属于自己的“小天地”。在非试点地区，依然大量存在的以宅基地使用权担保的民间借贷或金融借款案件，就足以表明农民对宅基地使用权属性的法律认知存在偏差。前文案件检索已揭示，“宅基地使用权抵押”在民间的表达多为“宅基地抵押”。语词差异的背后体现的是思想认
15、识的差别，图2每千万份裁判中出现“宅基地使用权抵押”的文书数量（单位：份）R2=0.873172农民对宅基地的财产属性认识与法律规范之间存在偏差。农民未能清晰认识到他们拥有的仅是宅基地使用权，且法律禁止抵押。另在宅基地使用权抵押相关案件的民事一审过程中，抵押人在事实与理由部分提起宅基地抵押无效或农房抵押无效抗辩的仅有89份，且多在有代理律师的情况下提出。可见在多数农民的认知里，宅基地是当然可以自由处分的财产，以至于他们不知可以提起对自身有利的抗辩。农民对宅基地使用权抵押的程序存在滞后认知，多以交付宅基地使用权证书，或签订抵押合同，或在借贷合同中附加抵押条款的形式，履行宅基地使用权抵押手续。在5
16、78份裁判文书里，仅有26个案件显示办理了宅基地使用权抵押登记手续，其中属于民间借贷纠纷案的仅有1个，其余均是在农业银行、农商银行等金融机构作为抵押权人的情况下发生的，表明农民自身对宅基地或者农房这类财产抵押的法律程序认知度极低。司法案件显示农民行使宅基地使用权抵押的通行做法是：（1）交付权利证书视为抵押。如将集体使用权证交付原告方，甚至出现将权证复印件交予对方以视为抵押的情况。（2）交付房屋视为抵押。在叶某与赵某民间借贷纠纷案中，叶某将宅基证交付给原告的同时将宅院及房屋交由原告管理。（3）签订书面条款视为抵押。在李某与韦某等民间借贷纠纷案中，双方仅在民间借贷合同中约定不能还款时以宅基地和房屋抵债。农民对宅基地使用权抵押的法律后果认知滞后。以宅基地使用权及农房抵押为例，农民在获得借款的同时也意味着存在失去房产的风险。相关金融借款合同纠纷案表明，农民抵押宅基地使用权的借款目的多为农业生产经营或者农房建造修缮等涉农需要，且借款金额多在20万元以下。农业本身具有弱质性，用于农业经营的借款容易发生违约，农民房宅面临被执行的风险。如抵押借款10万元为购买农药化肥，抵押借款2.9万元用于生产经营，