1、 年第 期专题研究开放大学建设院院校校两两级级管管理理模模式式下下预预算算绩绩效效管管理理体体系系探探究究 魏 蓉，顾国庆摘 要：高校预算绩效管理是高校管理的重要内容。为激发二级学院办学活力，越来越多的高校开始下放管理自主权，实施院校两级管理。由于院校两级管理存在着院校间权责不平衡、学院间发展不平衡等问题与矛盾，影响着高校整体的资源优化配置和二级学院的工作积极性。构建院校两级管理模式应以预算绩效目标为预算编制的起点，以预算绩效指标作为预算绩效管理的核心，预算绩效的评价和结果应用作为绩效管理的关键。二级学院可以从学校发展角度出发选取合理的绩效目标，学校也应优化现有绩效指标和构建预算绩效管理体系制
2、度保障，以期建立起比较完备的院校两级管理模式下的预算绩效管理体系。关键词：院校两级管理；预算绩效管理体系；绩效评价收稿日期：作者简介：魏蓉，江苏开放大学财务处（结算中心）中级会计师，主要研究高校财务管理、预算管理；顾国庆，江苏开放大学财务处（结算中心）副处长，高级会计师，主要研究高校财务管理、预算绩效管理 年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”的概念，在多年的实践和改革下，年教育部明确提出要“构建适合教育行业的预算绩效管理体系”。高校如何以预算绩效管理作为切入点，合理分配权责利的关系，成为高校财务管理工作的重要问题。随着高校办学规模的扩大和院校两级管理模式的推进，高校财务管理活动
3、也面临挑战，传统的财务集权式管理已经难以满足学校发展需要。二级学院作为办学主体，合理的财权分配更能激发办学活力，资金管理分配权限正在逐渐下放到二级学院。随着国家预算绩效管理改革要求的提高，越来越多的高校开始实施预算绩效管理，但是将二级学院作为预算绩效管理对象的高校为数不多，二级学院的绩效指标设定也缺乏通用的标准，所以无论是理论还是实践，院校两级管理模式下的预算绩效管理体系仍需要进一步的研究。一、高校预算绩效管理概述 高校预算绩效管理的内涵与意义预算绩效是指预算资金预计达到的产出和效果。预算绩效管理是预算管理的重要部分，是一种以目标为导向、绩效指标为核心的管理形式。随着我国经济发展进入转型的关键
4、时期，为了实现高质量转型发展目标、优化经济结构、全面深化改革，必须以全面预算绩效管理为突破口，加快建设全面规范、约束有力的预算绩效管理体系，发挥好财政职能作用。高校预算收入来源主要是财政拨款。在高校转型和内涵式发展的要求下，如何加大资金统筹力度，将有限资金发挥到最大效益成为关键问题。部分高校的财政拨款资金使用效率低，损失浪费问题较为突出，绩效评价结果与预算安排的挂钩机制尚未建立。高校财政资金既要维持日常教学运行，又要保证人才队伍建设、学科建设、科研、人才培养等发展要求。年，国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见提出要科学管理使用教育经费，全面落实管理责任，建立健全“谁使用
5、谁负责”的教育经费管理责任体系；建立全覆盖、全过程、全方位的教育经费监管体系，改进管理方式，提高使用绩效。教育部于 年 月 日印发了教育部关于全面实施预算绩效管理的意专题研究开放大学建设 年第 期 见，文件明确指出，“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量、构建服务全民终身学习教育体系、推动加快实现教育现代化的重要举措”，要构建适合教育行业的预算绩效管理体系，全面改进管理方式。预算绩效管理体系主要包括预算绩效目标的确定、预算绩效指标选择、预算绩效评价和结果应用。高校预算绩效管理体
6、系是全覆盖、全过程、全方位的监管体系。“全覆盖”指预算绩效管理应当覆盖所有财政资金和非财政资金的收支；“全过程”指预算绩效管理应当贯穿预算编制、执行、监督全过程，实现绩效与预算管理一体化，建立事前、事中、事后的预算绩效管理闭环系统；“全方位”指预算绩效管理要落实到所有预算主体单位和部门。我国高等教育正处在飞速发展和变革的关键时期，高校的管理模式能够直接影响学校整体的资金使用效益。目前院校两级管理模式存在的问题院校两级管理是指高校按照一定的目标和原则，整合、优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级。通过学校分权和重心下移，转变学校部门的管理职能，明确学校和学院的职责和权限，形成学校宏观决
7、策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。由于院校两级管理存在分权与配合，实行两级管理的高校普遍存在权责利划分不平衡的现象。主要表现为：第一，存在一般性事务下放、基本运行经费支配权下放，核心财权、人事权、资源配置权仍集中在校级的现象。学校作为金字塔顶端的宏观调控者，传统的科层制管理思维模式仍然存在，学校层面没有梳理出二级学院的权责清单，学院习惯于听从职能部门的指挥和安排，缺乏主动性。学校在对于学院的资源配置决策方面缺乏科学性和导向性。二级学院在争取预算资金时，没有很大的自主权，大部分是被动接受学校安排的预算资金进行常规的教育教学活动，只能按照学生人数或者教职工人数获得一定的预算经费，并在此额度
8、内享有对经费的自主管理权。第二，存在学院之间发展不平衡现象。由于学科发展存在差异，学院的发展阶段不同，需要的财力支持也不同。学院办学没有成本约束和回报的要求，且办学效益、科研成果转化等存在滞后性，传统的预算经费核算方式可能会进一步加重学院之间的不平衡发展。院校两级管理改革的初衷是要将学院作为办学主体，职能部门起辅助和服务的作用。然而，学校对学院的管理能力不信任，不敢将权力完全下放，二级学院独立管理或核算缺乏制度保障。因此，院校两级管理改革要建立信任，梳理学校职能部门与学院的权利和责任；需要综合考虑和分层、分类指导二级学院的发展；建立权、责、利相统一的管理机制，科学定位职能部门的地位和作用。要理
9、清权责，就需要梳理各学院和职能部门的工作目标和预计达到的效果，建立和完善目标导向的预算绩效管理体系并实施差异化考核。在符合学校总体战略目标的基础上，考虑不同学科的发展规律和学院办学实际，制定科学、完善的绩效考核指标，并通过绩效评价和结果应用反馈工作成效。预算绩效管理体系的构建过程，与院校两级管理的问题矛盾的解决不谋而合。二、院校两级管理模式下预算绩效管理体系的构建流程院校两级管理模式下预算绩效管理体系构建的目标就是在保障学校经费收支合法合规的基础上，最大程度提高资金使用效益，通过制定预算绩效目标，合理分配权责；通过合理的指标选取，保障资金使用效益；通过预算绩效评价反促预算管理，并且可以反馈和修
10、订学校整体的发展目标。在绩效目标确定阶段，学校依据发展规划和工作要点分解预算绩效目标到各学院、部门，再由学校统一汇总。预算绩效指标主要是针对目标的分解，用具体指标结果反映目标的完成情况，便于监督。绩效评价和结果应用主要通过定期或动态的绩效评价，分析投入产出比和资金的使用效率，并将绩效评价结果与预算挂钩。预算绩效管理各环节之间互相关联、衔接，并循环交替，见图 所示。图 预算绩效管理各环节示意图 预算绩效目标是预算编制的起点预算绩效管理以绩效目标作为权责划分和预算编制的基础，二级学院围绕具体的预算绩效目标开展工作，职能部门仅起到服务和监督的作用。二级学院在选取预算绩效目标时应遵循全面性、协调性、合
11、理性、绩效性原则。根据新预算法的要求，预算单位要施行全面预算，即将全部收入和支出纳入预算 年第 期专题研究开放大学建设管理。高校在编制财务预算时，不仅要将财政拨款纳入预算管理，还要将非财政拨款的收支，包括各类创收经费、科研收入、捐赠收入等纳入预算。二级学院在制定预算绩效目标时，要综合考虑学校整体的发展规划，学院在某一时期内的经济业务规划，应当与高校整体的发展目标相统一。在推进院校两级管理的过程中，可以把预算绩效目标的梳理作为起点，将学校发展规划落实衔接到二级学院。二级学院结合自身的学科特点和发展阶段制定学院自身的事业发展规划。在设定绩效目标时，也要考虑提高资源利用率，综合考量投入与产出，将有效
12、资金用到刀刃上，保障资金的使用效益。预算绩效目标是预算编制的起点。学校可以根据五年期规划的轻重缓急顺序，确定预算项目库，并设置项目库的预定绩效目标，对于非项目库的临时资金需求，学校层面有权拒绝。科学的绩效目标可以作为学校编制校内预算时的取舍依据。二级学院面对非常规的任务指标时，由于缺乏科学的测算和规划，前期准备不充分，往往因担心预算被砍而提高预算申报金额，造成学院、部门之间互争经费，学校为了协调各部门需求，往往忙得不可开交。在学校统筹规划二级学院具体绩效目标时，可以通过科学、民主、集中讨论等方式，对预算期内各项支出的必要性、合理性及各项收入的可行性进行分析，逐项审议决策，甄别和筛选有价值的项目
13、，统筹规划有限的资金。预算编制方法可以采用零基预算，以经过论证的绩效目标，作为预算收入测算、预算资金划拨的依据。这样才能使预算资金发挥最大的作用，保障高校长期发展规划的实施，促进决策的科学性、民主性，推动高校的发展和进步。预算绩效指标的构建是预算绩效管理的核心预算绩效指标选取是预算绩效管理的核心，也是预算绩效管理的难点。绩效指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具，是绩效目标的细化和量化描述。制订的绩效指标应与绩效目标对应相关、凸显重点、简洁适用。对于预算绩效指标的选取和构建，已经有不少学者做过研究。如樊秀娣从同济大学的管理实践入手，总结了校内院系办学评估方案，从校内院系绩效评估的目的和思路、做法
14、和特点、实际作用和对评估结果的辩证认识等方面来总结和探讨校内院系办学绩效评估指标。吕世彦、郭德红论述了构建二级学院办学绩效评估指标体系的目的、原则，并制定了二级学院绩效考核评估指标体系。张亚伟设计了资源配置指标体系和绩效产出指标体系，并运用综合定量指标法对二级学院的资源配置与绩效进行了量化评价。刘国斌、冀晶焱将平衡计分卡（）和关键绩效指标（）的概念运用于高校绩效预算评价环节，探索构建高效的绩效预算评价体系的主要指标。周清明、蒋维通过因子分析法，论述了院校两级管理模式下学院预算管理绩效评价体系的构建原则和指标选择。年，财政部门开始将高校预算资金的绩效指标纳入考核范围。高校预算绩效指标选取与评价，
15、不仅是学校发展的要求，也是上级单位对财政资金使用效率进行监督考察的重要手段。对于财政专项资金的预算绩效评价目前包含三个级别指标和指标值：一级指标包括产出、过程、决策、履职、满意度、学校治理；二级指标主要是学校层面的发展规划任务指标；三级指标是细分到学院和部门的预算绩效指标。其中，三级指标是绩效目标最终能达到的、可衡量的效果。对于二级学院而言，预算指标选取主要是三级指标，是结合学院自身工作目标和发展规划的细分指标。目前，大部分高校的预算绩效评价指标体系构建还处于初级阶段，存在一些问题，主要体现在：第一，预算指标选择与学校本身的发展规划脱节，各部门、学院将工作任务生搬硬套成预算绩效指标，导致定性指
16、标过多；第二，对预算绩效评价的认识仍然局限在财务层面，将此项工作看成是财务的事，没有将业务发展与预算绩效指标选取相结合；第三，指标可衡量性不够，特别是定量的效益指标，难以形成横向的可比性；第四，指标没有匹配到相应的预算资金，与预算的关联性不强，没有将资金使用量、工作量纳入考虑范围，投入产出意识较弱。由于各高校类型和发展侧重点不同，高校绩效指标选取还没有形成统一体系。二级学院预算绩效管理指标的选取，应当体现全面性、效益性、经济性和可操作性，并注意平衡好财务指标与业务指标、共性指标与个性指标、定性指标与定量指标。预算绩效管理实际上强调的是预算资金的使用效率，属于财务指标，但是预算绩效管理的原则除了提高资金使用效益，更重要的是推动业务的发展，而且资金使用效益更多的是通过业务的发展来体现的。因此，在选取预算绩效指标时，财务指标和业务指标应当有合理的权重。二级学院之间由于学科专业、发展阶段不同，存在一定的办学差异，用同一套指标体系专题研究开放大学建设 年第 期 衡量有失公正。在指标设计选取时，既要考虑到二级学院一般性、普遍性的工作内容与发展目标，又要有侧重点，体现学院的办学个性。在指标选择时应当