1、55STANDARD SCIENCE2023,No.3基金项目：本文系2021年度深圳市应急管理局综合防灾减灾管理课题研究项目“台风暴雨及寒潮条件下应急避难场所运行管理指南标准 编制”（项目编号：HTGL20210627001）研究成果。作者简介：陈珑凯，深圳市应急管理学会理事、会长助理，工程师，硕士，主要从事城市安全与应急管理、防灾减灾救灾研究。Research on Standard Application应急避难场所运行管理地方标准的制定研究与应用实践陈珑凯1,2 胡 可1 梁 虹1（1.深圳市应急管理学会；2.深圳市民太安风险管理研究院）摘要：针对应急避难场所存在重建轻管、未形成运行管
2、理技术理论体系、缺乏应急运维管理标准等问题，因地制宜地制定运行管理地方标准，发挥推荐性标准的引导作用，有利于促进应急避难场所运行管理水平提升。本文基于应急避难（险）行为机制分析和应急救助工作实际，探讨了制定应急避难场所运行管理地方标准的需求，借鉴活动分析法的基本原理，构建了标准编制的技术框架，强调在应急避难场所运行过程中时间和空间相统一的重要性，突出应急避难（险）活动模式形成过程中时间、空间和参与者特征等方面的制约因素。通过DB4403/T 255-2022台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南的实践应用，验证了技术框架的可行性和有效性。关键词：应急避难场所，运行管理，地方标准，避难（险）行为D
3、OI编码：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.03.009Research on and Application of Local Standards for the Operation of Emergency SheltersCHEN Long-kai1,2 HU Ke1 LIANG Hong1（1.Emergency Governance Society of Shenzhen;2.Shenzhen Mintaian Risk Management Institute）Abstract:To address the issues on emergency shel
4、ters,such as attaching much more importance to construction than operation,no technical and theoretical systems of operation,and lacking maintenance and management standards,developing local standards for the operation of emergency shelters according to local conditions can be the guide for improvin
5、g the operation management of emergency shelters.Based on the analysis of evacuation and refuge behavior mechanism and combined with the reality of emergency relief,this paper discusses the demand of developing the standard for the operation of emergency shelters,and constructs the technical framewo
6、rk referenced to the fundamental principles of activity-based approach,which emphasizes the importance of the unity of time and space in the operation of emergency shelters,and highlights the constraints of time,space and participant characteristics in the formation of evacuation and refuge activity
7、 pattern.The feasibility and effectiveness of the technical framework are verified through the practical application of DB 4403/T 255-2022,Indoor emergency shelter operation guidelines for typhoon and rainstorm.Keywords:emergency shelter,operation management,local standard,evacuation and refuge beha
8、vior56标 准 科 学 2023年第3期1 引 言应急避难场所一般是指经政府规划、建设或改造，具有应急避难（险）服务设施，可供避难（险）人员紧急避险和临时安置的安全场所1-5，在应对各类灾害中发挥着人员安置的主场所、应急救助的主阵地作用，是城市防灾减灾救灾体系的重要组成部分，也是全国文明城市创建的重要考察点位之一。中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见（2016年12月19日）提出“加强部门协调，制定应急避难场所建设、管理、维护相关技术标准和规范”；国务院印发的“十四五”国家应急体系规划提出“增强公共设施应对风暴和地质灾害的能力，完善公共设施和建筑应急避难功能”；应急管理部
9、印发的“十四五”应急管理标准化发展计划提出“加快推进急需短缺和重要标准制修订”，要求“制修订应急避难场所评估认定、管理运维等相关标准”。运行管理是决定应急避难场所能否有效发挥应急保障功能的关键环节，也是应急避难场所标准化工作的重要组成部分。然而，我国现有各类应急避难场所普遍存在重建轻管现象6，忽视运行管理研究7，尚未形成科学高效的应急避难场所运行管理技术理论体系8。自2004年北京市率先发布第一个应急避难场所地方标准后，我国先后共发布了40项应急避难场所相关标准，包括5项国家标准、4项行业标准和31项地方标准，标准内容同质化较为严重，多聚焦于选址、规划设计、配套设施等通用技术要求，缺乏临战状态
10、的场所应急评估、应急运维管理等标准，缺少现场操作指导和对老弱病残孕等特殊群体的服务性标准9,10。现行国家和行业标准中针对应急避难场所运行管理的仅有2项，其中GB/T 33744-2017地震应急避难场所 运行管理指南2主要适用于应对地震单一灾害情景，没有考虑防灾避难多功能性，对于其他灾害情景的适用性不强；MZ/T 052-2014自然灾害避灾点管理规范4具体内容条款的规定偏向于原则性、基础性，对实践工作的针对性和指导性不强。中华人民共和国标准化法（2017年修订）于2018年1月1日开始实施后，国家鼓励支持在国行标空缺、具有区域特色、亟需解决的经济发展、社会治理和公共服务领域，制定满足当地自
11、然条件、风俗习惯等特殊技术要求的地方标准11。因地制宜制定适用于本行政区域的应急避难场所运行管理地方标准，既是对相关国家标准和行业标准的有益补充9，也可以发挥推荐性标准的引导作用，促进应急避难场所运行管理水平提升，待条件成熟时经地方性法规引用或转化为国家标准、行业标准，从而完善相关法规、标准供给结构。本文主要基于对应急避难（险）行为机制的分析，结合应急救助工作实际，探讨制定应急避难场所运行管理地方标准的需求，借鉴活动分析法的基本原理构建标准编制的技术框架，并以DB4403/T 255-2022台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南为例进行实践应用，为各地通过标准化建设提升应急避难场所运行管理水平
12、提供专业指引和参考借鉴。2 制定地方标准的需求分析根据中华人民共和国标准化法 地方标准管理办法关于地方标准基本功能定位的有关规定，基于应急避难（险）行为机制和应急救助工作实际需求，制定应急避难场所运行管理地方标准应充分考虑地方特异性、主体多元性、场景时空性、保障多样性等需求特征。2.1 各地防灾应急需求和应急避难场所建设管理的特异性我国自然灾害种类多、分布地域广，灾害区域性特征明显。制定地方标准需要从本地致灾因子、承灾体、孕灾环境特征出发，满足应对不同灾害对应急避难场所提出的需求。例如：若地震灾害风险突出，考虑震后建筑结构破坏和潜在余震的安全威胁，一般选用室外应急避难场所进行紧急避险和篷宿安置
13、；若台风灾害风险突出，应考虑抗风安全性要求，不适用室外场地篷宿或搭建简易临时建构物进行安置。2018年国家应急管理体制机制改革以来，各地从不同层级、不同角度对应急避难场所建设与管理进行了有益探索，形成了很多有效做法和经验，对应标准应用研究57STANDARD SCIENCE2023,No.3急避难场所规划建设、分级和分类管理的侧重点不尽相同12，在适用灾型、场地类型、功能设计等方面存在一定的差异。按照灾害救助“属地管理为主”的原则，应急避难场所运行管理需要充分融入地方应急管理体系，体现地方特异性需求，将应急避难场所的启用开放和运行保障工作，与危险区域人员疏散转移、紧急避险、临时安置、应急救助、
14、灾后恢复等工作充分衔接。2.2 参与应急避难场所运行管理主体的多元性随着城市化进程的不断推进，我国城市特别是深圳等超大型城市已进入以存量土地利用为主的深度城市化阶段，应急避难场所主要按照“平急结合”的原则依托于既有的公园、绿地、广场、学校、社区中心、福利设施、文体设施等公共场所（设施）。参与应急避难场所运行管理的主体众多，平时一般按照部门和属地归口管理原则，由场所行政主管单位负责场所建设、改造和日常监督管理；急时一般按照属地管理原则，由场所所在地政府负责统一组织场所启用和运行管理，街道、社区基层组织具体承担相关工作；场所的产权归属单位或实际管理单位负责场所日常维护管理，并配合参与运行管理。20
15、18年国家机构改革后，明确了由应急管理部门承担统筹推动应急避难场所建设管理的职责。此外，借鉴国内外经验，社会组织和志愿者的积极参与将是对政府主导的应急避难场所运行管理工作的重要补充13,14。特别是在应急避难场所“平急转换”过程中，涉及多方主体的管理权交接，需确保责任链条的无缝对接，保证应急避难场所能实现快速转换、高效启用、平稳运行。2.3 应急避难（险）活动场景的时空性应急避难（险）活动在时间、空间和参与者方面是相互关联的，同时又是发生在时空及其有限资源制约的环境之中。应急避难场所的运行管理工作，需要充分响应具有显著时空特性的应急避难（险）活动需求。在时间上看，灾害的发生、发展过程具有一定的
16、阶段性，不同灾害的避难（险）活动往往具有不同的阶段需求特征。例如：台风可以预报预警，可充分利用临灾预警期提前准备和启用应急避难场所，同时对危险区域人员采取预防性转移措施，场所主要发挥短期避险功能；地震预报难（特别是短期预报、临震预报）、预警时间短，震害发生后需要紧急启用应急避难场所13，准备时间仓促；对于破坏性地震，可能需要在灾中到灾后提供持续较长时间的避难生活服务保障。在空间上，不能静止、孤立地看待应急避难场所。一方面，应急避难场所的安全性、功能性、适用性可能伴随着一次灾害过程发生状态变化；另一方面，需要围绕应急避难（险）行为动线进一步考虑避难（险）人员“从哪来”“往哪去”的问题，建立应急避难场所与其他活动空间之间的时序连接。2.4 服务对象及其需求保障的多样性应急避难场所运行管理涉及避难（险）人员切身利益，社会关注度高，群众期待值高。鉴于各类灾害的突发性、不确定性，以及避难（险）需求的紧迫性等特点，应急避难场所启用后接纳安置的避难（险）人员往往具有非特定性，人员结构较为复杂，在文化素质、生活习惯、风俗习惯、宗教信仰等方面都可能存在差异14。应急避难场所在满足突发事件应对法 防震减灾