1、收稿日期：2022-06-09作者简介：贺玉婧（1999-07-），女，硕士研究生，行政管理专业我 国 节 能 政 策 的 演 进历程、逻辑及展望基于历史制度主义的分析贺玉婧四川大学公共管理学院摘要：随着能源短缺、环境污染等问题的出现，节能政策应运而生。在历史制度主义的视角下，我国节能政策经历了初步形成、逐步发展、重点推进及深入完善的四个历史阶段。我国节能政策的演进受到宏观层面经济体制、社会环境及能源形势的影响，在中观层面又因学习效应、协调效应和适应性预期具有路径依赖，在微观层面因社会复杂诉求、各方主体互动、政府理性选择而产生演进动力，三个层面的因素共同形成了我国节能政策的演进逻辑。展望未来，
2、我国节能政策要完善政策体系、创新政策内容、丰富政策工具，以期推动绿色、低碳、循环发展，为我国生态文明和美丽中国建设发挥重要作用。关键词：节能政策；节约能源；历史制度主义DOI:10.13770/ki.issn2095-705x.2023.02.001Evolution,Logic and Prospect of ChinasEnergy Saving Policy-Analysis Based on Historical Institu-tionalismHE YujingCollege of Public Management,Sichuan UniversitySHANGHAI ENERG
3、Y SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策Abstract:With the emergence of energy shortage,environmental pollution an
4、d other problems,energysaving policies emerges at the historic moment.From the perspective of historical institutionalism,Chi-nas energy saving policy has experienced four historical stages:initial formation,gradual development,key promotion and in-depth improvement.The evolution of Chinas energy sa
5、ving policy is affected bythe economic system,social environment and energy situation at the macro level.At the medium level,it is path dependent due to the learning effect,coordination effect and adaptability expectation.At themicro level,it is driven by the complex demands of society,the interacti
6、on of all parties,and the rationalchoice of the government.Factors at three levels jointly form the evolution logic of Chinas energy sav-ing policy.Looking forward to the future,Chinas energy saving policy should improve the policy sys-tem,innovate the policy content,and enrich the policy tools,with
7、 a view to promoting green,low car-bon,and circular development,and play an important role in Chinas ecological civilization and the con-struction of a beautiful China.Key words:Energy Saving Policy;Energy Saving;Historical Institutionalism我国节能政策的演进历程、逻辑及展望基于历史制度主义的分析0 问题提出与分析框架1）问题的提出党的十八大以来，在习近平生态
8、文明思想的指导下，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境的保护历程也得到了持续的发展，绿色发展方式、生产方式和生活逐步培育、渐成常态。随着生态文明建设和绿色发展战略的持续推行，在“十四五”时期我国又关注到了碳达峰、碳中和，生态文明建设开启了以降碳为重点战略方向的关键时期。节能政策作为利用能源、绿色发展的源头措施，经历了从改革开放时期概念初建到如今政策力度不断深入、体系逐渐完善的演进历程。而目前现有的节能政策研究主要集中在三方面：（1）对某一类节能政策的措施及成效进行判断，并提出相应完善措施。例如，有学者从法律法规、管理体制和现有技术等方面进行分析，并在从上述方面入手提出现存问题并给出相应对策建
9、议1。还有学者运用量化方法，对节能减排政策进行量化的数据，并构建计量模型，从而分析政策成效提出政策建议2。（2）对节能政策的变迁进行分析，但这一方面目前研究的时效性不强，缺乏将近年来的节能政策纳入其演变整体历程的研究。例如，张永宁、沈霁华学者通过对2016年以前的近四十年的节能政策文本进行梳理，认为我国的节能政策可以归结为形成、发展、修正和融合四个阶段，并总结在政策内容、政策结构、政策工具、政策层次和法律效力方面的特征3。（3）进行比较性研究，即比较国内外的节能政策异同，吸取国外经验，发展我国节能政策。例如，对美国现有节能政策进行分析，总结其在法律体系、激励政策、市场机制和资金筹集等方面的特点
10、，并提出了在新常态下的政策建议4。可见，目前对于节能政策的研究缺乏从宏观制度视野下的考量和把握，更侧重于政策的绩效评估并提出相应解决措施，尚未梳理出我国节能政策演进的逻辑框架，而历史制度主义理论恰好提供了这一视角。2）分析框架历史制度主义理论将制度历史作为研究对象，113SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策分析制度是如何在某一时间段生成和演进的，构建了宏观结构、中观制度、微观行动者的框架5。宏观层面，
11、历史制度主义倾向于在一个宏大的制度背景下去考察制度的生成及演变，关注到了国家层面的制度背景与某一项具体制度之间的结构关系，外部环境被认为是影响制度变迁最基本的因素，尤其是政治、经济和社会等因素6。中观层面，其认为前一阶段的政策选择影响着后一阶段的政策选择，“报酬递增”效应会驱使制度沿着某一轨道进行延续，制度会产生学习效应、协调效应和适应性预期，具有路径依赖性7。微观层面，历史制度主义认为制度关涉对象的行为是会与制度产生互动的，政策网络主体之间会进行权力博弈，系统中涉及对象的行为与系统会相互塑造和影响，最后推动并作用于制度的变迁8。因此，本文借助历史制度主义为视角进行分析，有利于展现我国节能政策
12、在宏大历史视野下的演进历程及逻辑，对于我国节约能源、保护环境的基本国策以及美丽中国、生态文明建设等重大战略部署有着重要的意义。1 我国节能政策的演进历程改革开放以来，为适应紧缺的能源形势和能源消费结构的转变，我国的节能政策经历了从无到有、从局部到全面的演进历程。根据重要历史事件和关键性节能政策发布的时间点，我国节能政策的演进历程可以划分为以下几个阶段：1.1 节能政策初步形成时期：1980-1991年这一时期我国的节能政策从无到有，呈现出以政府指令性政策特征为主，市场化政策初显的形成时期。建国以来到改革开放时期，我国并没有建立明确的节能概念，采取的是“补贴消费者”的能源低价战略，这个战略是当时
13、计划经济体制的产物，但低价战略非但没有起到节约能源的作用，反而进一步加剧了能源的紧张局势，“停三开四”成为了企业开工的专有名词9。改革开放以来，建立了以经济建设为中心的基本路线，经济的发展成为了我国关注的重点，但与经济快速发展趋势不相配的是我国能源的严重紧缺。改革开放初期，我国恰逢第二次能源危机，而经济的发展又使得对能源的需求快速增长。因此，此时能源的需求、供给与经济的发展亟须相互匹配，加之能源的战略地位，能源形势与安全成为了我国关注的重点。政府颁布了一系列的政策文件以保障节能工作的开展。1980年，关于加强节约能源工作的报告 与关于逐步建立综合能耗考核制度的通知 的颁布，两份文件中首次提出了
14、节能工作，并将其纳入国家宏观管理战略之中，提出要狠抓能源的管理和节约，将节能减排作为近期发展的首位，将节约与开发并重的政策方针。在节能的工作目标和战略地位得到了明确，政府随之颁布了一系列以行政手段为主的节能政策。1980-1982年，国务院先后发布了节电、节油、节煤等五个节能指令，以指令的形式对经济事务进行直接的管理10。1982年颁布的 关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法 规定，要在全国内分地区实行电力消费的定额分配。1984年原国家计委、经委和科委共同颁布了 节能技术政策大纲，该政策大纲中从节能技术改造、能源管理、节能管理体制等方面作出了规定。1986年颁布了 节约能源管理
15、暂行条例，对节能技术改造和科研应用的扶持政策进行了完善，并制定办公会议制度，该条例是我国第一部综合性节能法规。1987年的 关于进一步加强节约用电的若干规定 再次强调了用电的定额管理，同年 企业节约能源管理升级(定级)暂行规定 出台，提出通过节能升级来实现加速企业升级的目标，再次强调了节能工作的重要地位，其中还设定了相应的强制性政策，例如政府首先组织制定了家用电器如电冰箱、空调、高效照明电器产品等的最低能效标准，要求企业必须执行并实行市场准入制度。可见，这一阶段的节能政策伴随着我国计划经济到市场经济的转型，总体来看是采取的指令性政策来推动节能工作的开展，对节约能源量、节能目114SHANGHA
16、I ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策标、产品标准等设定了计划指标，除此之外技术改造、应用扶持、企业优惠等政策也呈现出市场化导向的趋势。因此，这一阶段是我国节能政策的初步形成时期。节能工作得到了国家的重视，但以行政手段为主的政策在从上至下的执行过程中，并未发挥预期的成效。一方面以经济建设为中心，单纯追求经济发展的错误做法导致企业节约能源的积极性和主动性不足，为了追求经济发展宁愿承担相较而言成本更低的能耗惩罚。另一方面宏观政策的制定和政策具体的实施管理中都大量地使用了行政手段，即使是经济性政策，也往往由政府直接管理，导致了政府和企业的职责交叉、定位不清。1.2 节能