1、山西农经/2022 年 4 期DOI：10.16675/14-1065/f.2022.04.028乡村振兴战略背景下国土空间规划现状及对策 谢宇鹏，郭立明，白宇恒，王新钢*摘要：通过文献分析法，结合当前中国国土空间规划现状，在区域经济成为中国稳增长的唯一亮点、国土空间开发程度还有巨大发展空间、新时代中国区域高质量一体化协调发展新思路已经形成、国土空间规划是其基本内容和保障的背景下，发现乡村振兴背景下现阶段国土空间规划面临的问题。国土空间规划要满足“稳增长、促协调”的要求，满足国家发展的重大战略要求，满足国土空间“多规合一、一张图纸、城乡融合”发展的要求。借鉴国外国土空间规划的经验，在乡村振兴背
2、景下，优化国土空间规划可依据规划区域的实际情况编制空间发展规划，健全国土空间规划体系，革新乡村振兴背景下国土空间规划行政体系，树立科学发展的国土空间规划设计观念。关键词：乡村振兴；国土空间规划；对策文章编号：1004-7026（2022）04-0094-03中国图书分类号：F301.2文献标志码：A（河北北方学院经济管理学院，河北张家口075000）2017 年 10 月 18 日，党的十九大报告第一次提出乡村振兴战略。2017 年 12 月，中央农村工作会议和全国农业工作会议讨论并研究了实施乡村振兴战略的具体内容，总结近年乡村建设的主要工作，全方位解析“三农”工作面临的问题和任务1。国土空间
3、规划既是乡村振兴战略的重要组成部分，也是推动社会经济发展以及维系社会稳定进步的重要措施。现阶段，国土空间规划主要从全国、省、市、县、乡镇 5 个层面进行设计。合理保护空间资源和有效利用空间资源是国土空间规划体系的主要内容。应通过国土空间规划的制定、实行、管理和监督，进一步探索“多规融合”模式2。1国土空间规划背景1.1区域经济成为中国稳增长的唯一亮点目前，中国区域经济发展成为中国稳增长的唯一亮点。中国区域经济协调发展取得巨大成就，一枝独秀。有些学者甚至把中国区域经济发展概括为“中国模式”或者“中国模式的核心”。中国区域经济发展也存在突出问题，就是发展不平衡不全面。从不平衡的角度来说，主要是东中
4、西差距较大，北中南也出现了区域差距扩大的现象。从不全面的角度来说，中国现在的发展还是经济单向突进，生态环境、社会发展相对显得滞后。未来的发展中，需要靠全面协调和新一轮国土空间规划加以解决这些问题。中国既要保持区域经济稳增长的作用，同时要解决区域协调发展所面临的突出问题。1.2国土空间开发程度还有巨大发展空间总的来看，和发达国家相比，中国目前国土空间开发程度比较低，有巨大的发展空间。从建设用地占国土面积的比例来看，美国的这一比例是 8，也就是说美国国土有 8的面积是建设用地，开发强度比较高；日本的这一比例是 28，当然日本是因为国家面积相对较小，人口也比较密集，因此国土建设用地开发密度比较高。2
5、008 年，中国国土开发强度达到3.4，和发达国家相比还有很大的距离。当然，这也体现了中国的工业化和城镇化还处于发展中国家的水平，和发达国家相比还有很大的距离。因此，未来中国国土空间开发的空间非常大。1.3国土空间规划是区域高质量一体化协调发展的基本内容和保障新时代，中国区域高质量一体化协调发展新思路已经形成，国土空间规划是其基本内容和保障。目前新的发展战略已经形成，迫切需要国土空间规划加以保障。实际上，国土空间规划也是区域经济高质量一体化协调发展的重要内容和基础。好的国土空间规划可以对保障区域经济协调发展起到一定的支持作用。在这一背景下，国土空间规划的重要性日益突出。2国土空间规划的目标及任
6、务2.1目标体系总体目标是由“一个 7、两个 70”构成的。“一个 7”是指国土开发强度（建设用地占比）占 7。“两个 70”，一是工业化率达到 70，这里的工业化率主要是指服务业，包括工业服务业和生产性服务业、消费性服务业、生产要素性服务业等；二是城镇化率达到 70。全面现代化是对高度城镇化的要求，西方国家城镇化率一般都在 80以上而且仍在提高，作者简介：谢宇鹏（1996），女，汉族，河北张家口人，在读硕士，研究方向为农村发展。郭立明（1995），男，汉族，河北沽源人，在读硕士，研究方向为农村发展。白宇恒（1997），男，满族，河北承德人，在读硕士，研究方向为农村发展。通信作者：王新钢（19
7、66），男，汉族，河北易县人，硕士，教授，研究方向为非盈利组织财务管理、农业与农村经济。94中国城镇化率达到 70是一个可实现的目标。2.2具体任务2.2.1从供给侧看，需要构建城乡区域分工协作新体系新体系的基本思路是在明确“点线面”和县域基本区域单元的基础上，以城乡分工协作为起点，以都市县和现代农业县分工协作为主线，以都市圈和城市群为依托，按照城乡区域分工与协作的基本原则，构建多层次城乡区域分工协作新体系。具体来看，区域分工协作新体系由 4 个层次构成。2.2.2从需求侧看，要构建空间市场一体化新框架区域经济一体化是由内在动力决定的。区域一体化是市场机制的内在要求，也是区域经济规模扩大的要求
8、。企业发展的内在动力要靠政府提供相关条件，即硬件条件和软件条件。区域一体化内在动力很强，但仍需要外在动力，需要政府给予援手，才能真正构成区域互联互通的体系。区域一体化、空间一体化的完善程度和发展水平，直接决定了各地区企业规模、经济规模、发展速度和发展程度。2.2.3从市场失灵看，要促进区域协调和可持续发展从区域经济角度分析，区域经济失灵包括两个方面的内容。一是区域差距扩大，涉及协调发展问题。二是经济发展和生态环境之间的关系发生了冲突矛盾，涉及可持续发展问题。这两个方面都要靠区域经济来协调。就差距而言，中国区域差距最大的问题是区域相对差距在缩小、绝对差距在扩大。中国要继续保持区域之间相对差距的缩
9、小，用更大力度和更有力的政策解决绝对差距扩大的问题。2.2.4从运行机制看，要构建市场经济条件下区域经济分工协作体系一是明确市场主体。建立以企业为主体（政府有效引导）的区域经济运行市场机制，从“行政性放权”转向“市场性放权”。二是构建国土空间市场化配置新体系。可以按照所有权和使用权分开的原则，对土地进行分工。三是加强政府对土地管理、土地用途管制的职能。从根本上解决区域经济运行的体制性问题3。3乡村振兴战略下国土空间规划的意义3.1满足“稳增长、促协调”的要求中国的宏观经济形势还处于新常态，增长的下行压力比较大，产业本身缺乏新的亮点，而区域经济形势相对来说比较好，形成了一个亮点。如何保持好的势头
10、是国土空间规划需要考虑的一个问题。中国在发展过程中遇到的不平衡不协调的问题，需要通过国土空间规划加以解决。因此，做好国土空间规划能够有效满足稳增长、促协调的要求。3.2满足国家发展重大战略的要求具体来说，要以新发展理念为指导，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，按照高质量发展和建设现代化经济体系的总体思路，实施区域高质量一体化协调发展，构建未来中国新的区域空间体系，形成新一轮国土空间规划的基本框架。3.3满足国土空间“多规合一、一张图纸、城乡融合”的要求未来的国土空间规划一定要按照生态文明理念的要求，突出重点，做好顶层设计，确保每一块国土空间都得到因地制宜的有效利用和保护。这
11、轮国土空间规划最大的特点就是“三规合一”，包括主体功能区规划、土地利用规划和城乡建设规划。其中，土地利用规划要海陆统筹。与“三规合一”密切相关的还有综合交通规划，如果将其纳入就变成“四规合一”。土地规划是解决面上的规划。城乡规划是解决点状的规划，也就是建设用地的规划。点与点之间相互连接起来的线的规划，就要靠综合交通规划。以主体功能区规划为重点，辅助以土地利用规划（海陆统筹）、城乡建设规划和未来综合交通规划的“点线面”的辅助性规划，构成了新一轮国土空间规划的体系4。4现阶段国土空间规划面临的问题4.1地域特色不明显有些规划设计人员没有充分了解当地资源特点，在制定国土空间规划时容易导致制定的规划内
12、容不贴切当地的实际情况。大多数的乡村自然生态环境不好，乡村基础设施建设水平低，空间规划实施有很大难度，实施基础较弱，保障能力不强。国土空间规划未能满足乡村建设的多方面需求。4.2村民活跃度不高，规划观念滞后村民是乡村空间规划的重要受众。国土空间规划与村民的生产生活密切相关。乡村空间规划工作的专业性较强，村民可能因文化程度等原因，不能深入了解规划的理念，对国土空间规划工作的参与度和活跃度较低。空间规划实施过程中缺少村民的积极参与。村民利益的冲突与空间规划制度的不协调会影响规划方案的执行，从而不能发挥空间规划的作用。4.3编写和制定缺乏标准在国土空间规划编写与制定的过程中，各级部门未能从规划区域的
13、实际情况出发，实施过程缺乏标准性和系统性，且国土空间规划的内容和形式各异，导致人力、物力的多重浪费。在规划的实施中存在矛盾与障碍，使得空间规划的执行效率变低。4.4法律法规不完善，实施机制不健全相关法律法规不完善，规划编制机制处于探索阶/调查思考/95山西农经/2022 年 4 期段，不能准确地为各项工作提供准确参照和法律支持，主要表现为法律条例内容不明确、相关条例冲突、法律法规滞后、没有法律主干体系等。一些地方政府空间规划观念相对落后，没有建立统一化、标准化、健全的法律体系，缺乏配套决策及制约制度。同时，各级政府由于空间规划范围和执行力度不断渗入，导致审批范围不断扩大，影响执行力度和执行效率
14、，违背国土空间规划的革新理念，不能适应国民经济与社会发展的实际需要。4.5协调性较弱在国土空间规划编制和执行中，各部门普遍存在职能模糊、不明确职能范围的问题，具体表现为各部门之间协调性不足、关联性低、侧重点各异。5 级国土空间规划之间缺乏灵活性，出现重复规划，规划盲区等问题。5国外国土空间规划经验借鉴国外的国土空间规划体系比中国成熟且规划体系较为完整，各国国土空间规划具有各自的特点。美国的空间规划体系主要由地方自治主导，偏重于技术性、社会性、文化性，空间规划遵循精细化、新城市化、可持续化等思想，但各阶级分层过于独立，不太符合中国基本条件。荷兰的国土空间规划体系由国家、省、市 3 个层级组成，运
15、行体系与 3 级行政制度一致。国家规划的重点为远景规划，是以上下分权指导为主的平行体系，虽有一些规划编制细则可以学习，但因各阶级分层相对独立，不贴合中国的实际情况。德国国土空间规划体系由国家、州、区域和地方4 个层级组成，各层都具有法律效力，属于垂直型规划体系，自上而下各司其职。国家层面明确发展目标与方案，州与区域层面实行本地的计划方案，地方落实上层定制的规划方案，编制细则改善横向规划、内容重复等情况。国外国土空间规划体系有许多值得学习的地方。中国地域广阔，但人均资源短缺，可借鉴国外的结构基金，设立中国的国家结构基金，帮助不同区域协调发展，改善中国重指标策略的情况，增加空间规划可操作性，避免制
16、定难以实施的执行方案，保证空间规划的总体性和战略地位。中国正处于工业化、城镇化、信息化和现代化的发展阶段，合理利用资源和保护生态环境是国土空间规划的重要手段。应遵守生态环境保护和规划相结合的思想，从区域特点出发来制定空间规划，协调和平衡空间结构关系，树立保护生态环境意识，促进人与自然和谐发展、经济可持续发展。6建议及对策一是依据规划区域的实际情况编制空间发展规划。政府应掌握国土空间规划区域的实施情况，分析可能出现的困难及其原因，建立反馈机制，完善各层级法律法规，使得上下层间法律法规体系相辅相成。二是健全国土空间规划体系。在乡村振兴背景下，结合实际国情，完善国土空间规划结构框架，明确各部门职责，确保各层级之间密切沟通、相互合作。明确国土空间规划发展路线和执行方案，统一国土空间规划战略目标及发展路线，构建较为完善健全的国土空间规划体系。三是改革国土空间规划行政体系。可在国土空间规划体系中引入听证会等机制，对国土空间规划编制及执行过程中进行监督，向社会各界分析并采纳意见，提高公众参与度。从统筹管理角度出发，突出空间规划的横纵向层次性，明确领导部门的主体地位，规范各层级部门工作，传递国土空间规