1、LOW CARBON WORLD 2022/11新生态导则实施后输变电工程生态评价的讨论王辉1，任蓉2，周攀1，陈博文1（1.中国电力工程顾问集团中南电力设计院有限公司，湖北 武汉 430071；2.广东省环境辐射监测中心，广东 广州 510300）【摘要】为解决输变电工程环评关注的生态环境敏感区范围、执行依据及评价范围确定认识上的差异，对相关法律法规及相关规定进行系统研究，从规定执行的优先级及适用性角度进行分析，提出了输变电工程生态评价应关注的生态敏感区范围、环评报告生态评价依据和要求、生态影响评价范围的确定依据，以期为输变电工程生态环境影响评价工作提供参考。【关键词】输变电工程；生态敏感区
2、；生态影响评价；评价范围【中图分类号】TM72【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2022）11-0187-030引言2022 年 7 月 1 日环境影响评价技术导则 生态影响（HJ 192022）（简称新生态导则）正式实施，其对生态敏感区包括的范围、生态影响评价工作等级和评价范围进行了明确，对不同评价等级的生态环境现状调查和生态影响评价工作给出了具体的深度规定。在新生态导则实施的过渡阶段，输变电工程生态评价工作如何执行在大部分环评报告编制单位、审批部门、技术评审单位和技术专家之间存在一定的理解偏差，对环评工作造成了一定的困扰，并在一定程度上影响了建设项目前期工作的顺利推进。1相关
3、问题1.1关于输变电工程应关注的生态环境敏感区范围问题2021 年 1 月 1 日施行的 建设项目环境影响评价分类管理名录（2021 版）（简称分类管理名录）明确，输变电工程生态环境敏感区包括：第三条（一）中的全部区域；第三条（三）中的以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域1。新生态导则规定生态敏感区包括法定生态保护区域、重要生境以及其他具有重要生态功能、对保护生物多样性具有重要意义的区域。其中，法定生态保护区域包括依据法律法规、政策等规范性文件划定或确认的国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地、世界自然遗产、生态保护红线等区域；重要生境包括重要物种的天然集中分布区、
4、栖息地，重要水生生物的产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道，迁徙鸟类的重要繁殖地、停歇地、越冬地以及野生动物迁徙通道等2。2021 年 3 月 1 日实施的环境影响评价技术导则 输变电（HJ 242020）（简称输变电环评导则）中对于输变电工程应关注的生态环境敏感区范围没有给出明确的范围。对于输变电工程而言，生态影响评价应关注的生态敏感区包括哪些类别，不同环评报告编制机构、审批部门、技术评审机构及专家在理解上存在较大差异。1.2关于输变电工程生态影响评价工作执行依据的问题为规范环评报告表编制，2020 年 12 月 24 日生态环境部办公厅发布 关于印发 建设项目环境影响报告表 内容、格式及编制技
5、术指南的通知，其中建设项目环境影响报告表编制技术指南（生态影响类）（试行）（简称报告表编制技术指南）规定：根据建设项目特点和涉及的环境敏感区类别确定专项评价类别；环境敏感区是指分类管理名录中针对该类项目所列的敏感区；开展专项评价的环境要素应按照相关技术导则要求进行影响分析并在表格中填写影响分析结果概要，不开展专项评价的环境要素，环境影响以定性分析为主3。输变电环评导则关于生态影响评价的规定为：按照 HJ 19 的规定开展生态现状调查和评价4。对于不涉及生态敏感区的项目，报告表编制技术指南与输变电环评导则关于生态环境影响评价工作的规定不一致，生态影响评价工作应依据哪个文件执行存在理解上的偏差。1
6、.3关于涉及生态敏感区输变电工程的生态影响评价范围问题新生态导则关于生态影响评价范围的规定为：生态影响评价应能够充分体现生态完整性和生物多样性保护要求，涵盖评价项目全部活动的直接影响区域和间接影响区域。评价范围应依据评价项目对综合论述187DOI:10.16844/10-1007/tk.2022.11.049LOW CARBON WORLD 2022/11生态因子的影响方式、影响程度和生态因子之间的相互影响和相互依存关系确定。可综合考虑评价项目与项目区的气候过程、水文过程、生物过程等生物地球化学循环过程的相互作用关系，以评价项目影响区域所涉及的完整气候单元、水文单元、生态单元、地理单元界限为参
7、照边界2。并明确线性工程穿越生态敏感区时，以线路穿越段向两端外延 1 km、线路中心线向两侧外延 1 km 为参考评价范围；穿越非生态敏感区时，以线路中心线向两侧外延 300 m 为参考评价范围。输变电环评导则关于生态影响评价范围的规定为：站点工程生态环境影响评价范围为站场边界或围墙外 500 m 内；进入生态敏感区的输电线路段生态环境影响评价范围为线路边导线地面投影外两侧各 1 000 m 内的带状区域，其余输电线路段或接地极线路段生态环境影响评价范围为线路边导线地面投影外两侧各 300 m 内的带状区域4。对于涉及生态敏感区的输变电工程，生态影响评价范围应执行哪个文件规定，也存在不同看法。
8、2关于输变电工程应关注的生态环境敏感区范围问题相关分析2.1从法律法规执行的优先级层面分析中华人民共和国宪法规定要保护环境，因此国家出台了环境保护法；环境保护法规定建设对环境有影响的建设项目应进行环境影响评价，因此国家出台了环境影响评价法；环境影响评价法规定根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理；为实施分类管理，生态环境部出台了建设项目环境影响评价分类管理名录；分类管理名录规定根据建设项目特征和所在区域的环境敏感程度，综合考虑建设项目可能对环境产生的影响，根据分类管理名录的规定编制环境影响报告书、报告表或者登记表。为深化建设项目环境影响评价“放管服”改革，规范环境影
9、响报告表编制，生态环境部出台了报告表编制技术指南。报告表编制技术指南规定建设项目产生的生态环境影响需要深入论证的，应按照相关技术导则开展专项评价工作；根据建设项目特点和涉及的环境敏感区类别，确定专项评价的类别。报告表编制技术指南同时明确环境敏感区是指分类管理名录中针对该类项目所列的敏感区；与指南要求不一致的以指南为准4。因此，从各项法律法规执行的优先级层面看，输变电工程环评工作应关注的环境敏感区应为分类管理名录中针对该类项目所列的敏感区。2.2从导则规范适用性角度分析为贯彻环保法、环评法和建设项目环境保护管理条例，指导建设项目环境影响评价工作，生态环境部发布了 建设项目环境影响评价技术导则 总
10、纲，并根据环境要素类别相应制定了地表水环境、大气环境、声环境、生态影响等各环境要素技术导则，形成了我国环境影响评价工作的总体技术框架。为规范各类行业的环评工作，在总纲和各环境要素导则的基础上又制定了针对该行业的技术导则，如城市轨道交通、水利水电工程、输变电等。行业技术导则是在总纲和各要素导则的基础上制定的，总体与总纲和各要素导则保持一致，并充分考虑了本行业的特点，是本行业环评工作执行的首要准则。对于具体的行业，如果国家出台了具体的行业技术导则，在环境影响评价工作中应优先执行行业导则的规定。由于各种原因，输变电环评技术导则未以名词定义的方式规定输变电工程应关注的生态环境敏感区包括哪些，但输变电环
11、评技术导则第 4.2.8 条、第4.3.4 条4及输变电工程建设项目竣工环境保护验收技术规范5都明确输变电项目关注的环境敏感区为分类管理名录中针对输变电工程项目的敏感区。报告表编制技术指南也明确环境敏感区是指分类管理名录中针对该类项目所列的敏感区。因此，从导则适用性的角度分析，按分类管理名录的规定认定输变电工程应关注的生态环境敏感区符合相关技术文件的要求。3关于输变电工程生态影响评价工作执行依据问题的相关分析3.1对于编制环境影响报告表的输变电工程建设项目对于 110 kV 和 220 kV 的输变电工程，根据分类管理名录应该编制环境影响报告表1。根据报告表编制技术指南，对于不涉及生态敏感区
12、指分类管理名录中针对该类项目的环境敏感区，对于输变电工程而言，不包括水源保护区、生态保护红线、永久基本农田、基本草原、各类自然公园（森林公园、地质公园、海洋公园等）、重要湿地、天然林，重点保护野生动物栖息地，重点保护野生植物生长繁殖地，重要水生生物的自然产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等 的项目，不需要进行生态专项评价，生态影响评价工作按照报告表编制技术指南的要求进行生态环境现状介绍和生态环境影响评价即可，影响评价以定性分析为主。对于涉及生态敏感区的环境影响报告表，应开展生态影响专项评价，按照生态影响评价技术导则综合论述188LOW CARBON WORLD 2022/11的要求确定评价工作等
13、级，并按相关深度要求开展现状调查和评价工作，并在表格中填写影响分析结果概要。3.2对于编制环境影响报告书的输变电工程建设项目对于 500 kV 及以上电压等级的输变电工程项目，根据分类管理名录，应该编制环境影响报告书1。如前文分析所述，输变电工程应关注的生态环境敏感区为分类管理名录中针对该类建设项目所列的环境敏感区。在环境影响评价工作中，应首先判断该工程是否涉及输变电工程项目应关注的生态敏感区，在此基础上依据生态环境影响评价技术导则要求确定评价工作等级，并按相关深度要求开展生态环境现状调查和生态影响评价工作，制定相关保护措施和要求。4关于涉及生态敏感区输变电工程生态影响评价范围问题的相关分析如
14、前所述，从导则规范执行的优先级角度看，行业技术导则执行的优先级高于要素技术导则。因此，对于具体行业的建设项目，如果国家出台有行业技术导则，在环评工作中应优先执行行业技术导则的规定。因此对于输变电工程建设项目而言，其环境影响评价范围应优先执行输变电工程环评技术导则的规定：变电站、换流站、开关站、串补站、接地极生态环境影响评价范围为站场边界或围墙外 500 m 内；进入生态敏感区的输电线路段或接地极线路段生态环境影响评价范围为线路边导线地面投影外两侧各1 000 m 内的带状区域；其余输电线路段或接地极线路段生态环境影响评价范围为线路边导线地面投影外两侧各 300 m 内的带状区域。5相关讨论（1
15、）从法律法规执行的优先级角度分析，输变电工程环评工作中生态环境敏感区应按分类管理名录中针对该类项目的生态环境敏感区进行认定。（2）从导则规范适用的优先级角度分析，行业技术导则是在总纲和各环境要素技术导则的基础上制定的，其执行的优先级高于要素技术导则。（3）对于编制环境影响报告表的输变电工程建设项目，应按报告表编制技术指南的规定判定项目是否涉及生态环境敏感区，是否需要进行生态专项评价。如项目涉及生态环境敏感区，则需进行生态专项评价，按照生态导则要求开展生态环境现状调查和生态环境影响评价工作；如项目不涉及生态环境敏感区，则只需按照报告表编制技术指南要求对工程的生态环境影响进行简要评价，评价工作以定
16、性分析为主。（4）对于编制环境影响报告书的输变电工程建设项目，应按分类管理名录的界定判断工程是否涉及生态敏感区，在此基础上按照生态技术导则要求的深度开展环境现状调查和评价工作，并提出相关的保护措施。（5）关于生态环境影响评价范围，根据行业导则优先要素导则的原则，应执行输变电工程环评技术导则的规定。6结语经过几十年的发展和完善，我国已经初步建立了较为完善的环境影响评价法律法规和技术规范体系，但在相关技术文件的具体规定上，还存在诸多规定不明确、不同体系文件之间规定脱钩和衔接不畅的情形，导致在环评工作过程中出现对相关文件的理解不一致、执行标准不统一、自由裁量空间大的问题，在一定程度上影响了法律的权威性和严肃性，影响了环境影响评价工作的公正性和可信度。基于上述情况，建议国家有关部门在制定相关法律法规和技术规范的过程中，对不同文件中关于同一问题的规定应进行充分的衔接和统筹考虑；当不同文件中的规定出现不一致时，应及时对相关文件规定进行更新或出具权威解释，减少因顶层设计问题对实际执行层面造成的困扰。参考文献1 生态环境部.建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）（部令 第 16 号）A/OL