1、作者简介：吕志兴，法学博士，西南政法大学行政法学院教授、博士生导师；汤东澍，西南政法大学行政法学院研究生。本文系重庆市社会科学基金项目“宋代行政法制研究”（）的阶段性研究成果。学术界（月刊）总第 期，宋代“特许越诉法”：中华法系行政诉讼之独例吕志兴，汤东澍（西南政法大学 行政法学院，重庆）摘 要北宋末年起至南宋，皇帝不断颁布制、敕，特许百姓对官吏侵犯其合法权益的行为“越诉”，形成了“特许越诉法”。“特许越诉”的对象是官吏侵犯百姓人身权财产权、不履行法定职责、违法要求百姓履行义务等具体行政行为；原告都是管理相对人即百姓，被告都是管理者即官吏。宋代“特许越诉”的受理机关一般为被告的上级司法或监察机
2、关，管辖机关级别高；对“特许越诉”的审理与监察制度及对相关官吏的追责相结合，力度较大。宋代“特许越诉法”为中华法系行政诉讼制度之独例，彰显了宋代法制居于中华法系极高水平和世界同时期先进水平，其内容对当前法治建设也具有一定的借鉴意义。关键词特许越诉法；行政诉讼制度；监司；御史台；尚书省：如以前各朝代一样，北宋中前期的法律严行禁止百姓不按审级起诉的“越诉”行为。但自北宋末年起至南宋末年，皇帝不断颁布制、敕，特许百姓对州、县等地方衙门官吏不履行法定职责，或滥用职权，侵犯百姓合法权益的行为“越诉”，即直接向该官吏所在衙门的上级司法机关或监察机关越级起诉。这些制、敕，宋朝人称作“一时越诉指挥”，其数量多
3、达一百余条，实际上形成了一项专门的、特殊的诉讼制度 “特许越诉法”。对这项特殊的诉讼法律，学界有不同的解读，有人认为是百姓民事诉讼权利的扩大，有人认为是人民权益损害的救济途径，有人认为是我国古代的行政诉讼制度。其中，认为“特许越诉法”系宋代的行政诉讼制度是一个全新的视角，从这一角度进一步研究，对宋代法制及我国古代的行政诉讼制度等都将有新的认识，鉴于此，本文拟对其作专门探讨。一、宋代“特许越诉法”的制定及效力（一）宋代“特许越诉法”的制定至少从唐朝起，法律规定诉讼应自本管衙门提起，只有本管衙门不受理或者当事人不服其判决，才可逐级向上级司法机关申诉。对不按管辖级别而直接到上级司法机关起诉的“越诉”
4、行为，因其严重扰乱司法秩序，法律严行禁止。如唐律疏议 即规定：“诸越诉及受者，各笞四十”，并解释曰：“凡诸辞诉，皆从下始。从下至上，令有明文，谓应经县而越向州、府、省之类。其越诉及官司受者，各笞四十。若有司不受，即诉者亦无罪。”要求百姓向官府起诉时，必须根据唐狱官令的规定，“皆从下始，从下至上”，应当向县衙起诉却向县的上级衙门州、府及尚书省越级起诉的，即构成越诉，越诉人及受理越诉的官员都要被处以“笞四十”的处罚。北宋初年制定的基本法典宋刑统全面继受唐律疏议关于禁止越诉的内容，并在律、疏之后附载后周广顺二年（）十月二十五日敕节文：“起今后诸色词讼，及诉灾沴，并须先经本县，次诣本州、本府，仍是逐处
5、不与申理及断遣不平，方得次第陈状及诣台、省，经匦进状。其有蓦越词讼者，所由司不得与理，本犯人准律文科罪。”强调当事人必须按审级逐级起诉和申诉，禁止越诉，并且进一步规定，即使上级司法机关不受理越诉案件，越诉人也须依律治罪。附敕的规定较律文严厉。此后，宋朝皇帝还不断地颁布制、敕强调禁止越诉，且内容越加严厉，如太祖乾德二年（）正月下诏规定：“若从越诉，是紊旧章。自今应有论诉人等，仰所在晓谕，不得蓦越陈状。违者，先科越诉之罪，却送本属州、县，据所诉依理区分。”太宗至道元年（）五月下诏重申：“诸路禁民不得越诉。”真宗大中祥符五年（）四月甚至规定百姓即使确有冤枉，也“不得诣阙越诉”。禁止越诉成为宋代诉讼制
6、度中一项重要原则，也是宋代关于越诉的主要规定。但自北宋神宗起，政府对越诉的态度有所变化。熙宁六年（）六月，有些地方官府在推行保甲制度时，要求农民于农忙季节进行军事训练，开封府界酸枣、阳武等县千余人因此赴主管部门司农寺“诉免保甲教阅”，司农寺则“榜谕无令越诉”。事情惊动皇帝，神宗批示：“今正当农时，非次追集，于百姓实为不便。令提点司劾违法官吏以闻。自今仍毋得禁民越诉。”神宗的批示要求不禁止百姓越诉，但尚无具体规定的法条。徽宗时，因蔡京等奸臣当道，政局混乱，官吏趁机鱼肉、暴虐百姓，致农民起义频发。为扭转危势，皇帝相继颁布制、敕，规定各级官吏若违反法律，渎职怠政、害民取财或有其他侵犯百姓合法权益的行
7、为，特许受害人越诉。如政和三年（）十二月徽宗降下御笔：“比闻官司辄紊常宪，置杖不如法，决罚多过数，伤肌肤，害钦恤之政，朕甚悯之。辄违前令者，许赴尚书省越诉，以违御笔论。”宣和三年（）六月，经臣僚奏准，对“诸路州、军公吏人，违条顾觅私身发放文字及勾追百姓”，及“擅置绳缫，以威力取乞钱物”的，“许民户诣监司越诉”。宣和七年（）十一月南郊制又规定：地方官吏受纳租税时，“不等候人户输纳”而“强牵耕牛典质，或以代纳为名拘留折欠更不给还，致妨废耕种”的，“许人越诉”。南宋初年，因宋金战争中争取民心的需要，皇帝又颁布大量制、敕，规定在更多的情况下，特许百姓越诉。如建炎三年（）六月右谏议大夫黎确提出：“人户输
8、纳夏税、和买缣布等，近岁贪吏至与专库分利，故凡民户自赴官输纳者，往往多端沮抑，不堪滞留之苦，则委揽纳之家而去，民有倍称之出，官受滥恶之物。”高宗因此下诏：“物帛非纰疏滥恶，官吏过有沮抑退驳者，许人户赴尚书省越诉。”至绍兴二十七年（），待御史周方崇在有关奏章中提到，以前特许越诉之法“敕令该载者止十数条”，而“比年以来，一时越诉指挥亡虑百件”。“一时指挥”即皇帝针对某一问题随时颁布的制、敕。到绍兴后期，特许越诉的制、敕已经达到百余条之多，这还仅是南宋初年的数量，宋代特许越诉的规定不止于此，高宗以后的各位皇帝都发布了特许百姓越诉的制、敕，如孝宗淳熙八年（）十一月臣僚奏准：“连岁旱荒，细民流徙不绝，乞
9、下所在州县抄札流移人口，通行赈济，所有第四第五等户残欠苗税丁钱且与住催，其流移人户拖欠官物，本县分明除豁，不得令保正长代纳，如违，许人越诉。”有些特许越诉的制、敕被收录于宋朝一些重要的法律汇编，如宁宗时编制的庆元条法事宋代“特许越诉法”：中华法系行政诉讼之独例类中就有特许越诉的规定，如“诸奉手诏及宽恤事件违戾者，许人越诉”。“诸人户吉凶聚会、修造之类，州县及坊务辄抑勒令买酒及曲引者，徒一年，当职官不觉察与同罪，许被抑人经监司越诉。”法律中关于特许越诉的规定达一百多条，其中既有原则性规定，又有具体的条文，由此可见，特许越诉已经成为一项专门的法律制度 “特许越诉法”。（二）宋代“特许越诉法”的效力
10、及适用宋代禁止越诉的规定，见于宋刑统中的律条、疏议和附敕，以及根据宋刑统的精神而颁布的制、敕。宋刑统于宋初颁行，虽有过多次修订，但终宋之世，一直适用，故而禁止越诉的规定在整个宋代都是有效的；特许越诉的规定见于北宋末年及南宋皇帝颁布的制、敕。皇帝不断颁布特许越诉的制、敕，这一事实本身就说明特许越诉的规定也一直有效。然而，禁止越诉和特许越诉两种规定又是抵触的，形成法律冲突，两者应如何适用？关于法律冲突的解决，宋代法律有明确规定，其方法是根据“后法优于前法，特别规定优于一般规定”的原则处理。宋刑统 卷 断狱律“断罪引律令格式”条后附载唐穆宗长庆三年（）十二月二十三日敕：“御史台奏：伏缘后敕，合破前格
11、。自今以后，两司检详文法，一切取最向后敕为定。敕旨：宜依。”另附载后唐明宗长兴二年（）八月十一日敕：“今后凡有刑狱，宜据所犯罪名，须具引律、令、格、式，逐色有无正文，然后检详后敕，须是名目条件同，即以后敕定罪，后敕内无正条，即以格文定罪。格内又无正条，即以律文定罪。律、格及后敕内并无正条，即比附定刑，亦先自后敕为比。”律即宋刑统中的律文及疏议，格是制、敕经整理提炼而形成的法条，后敕指律、格制定后颁布的制、敕。该两条敕文，实际上是规定了律、格、制敕的关系及适用上的顺序：后法优于前法，特别规定优于一般规定。具体而言，律、令、式是法典，是一般规定和前法；格是制、敕经整理提炼而形成的法条，相对律、令、
12、式而言是特别规定和后法，可以修改律、令、式；后敕是最新的立法，相对格而言，也是特别规定和后法，可以修改律、令、格、式。在法律适用上的顺序依次为：制、敕，格，律。制、敕在适用上优先于律文和格；就制、敕而言，后颁行的为后法和特别规定，优先于先颁的适用。因“特许越诉法”都是北宋末年以后颁布的制、敕，相对于宋刑统 中的律、格和附敕及北宋前期颁行的相关制、敕，为特别规定和后法，皆优先适用。就禁止越诉和特许越诉的规定而言，若是一般的民事或刑事纠纷，适用宋刑统 中的律、格、附敕及以后根据其精神颁布的相关制、敕，禁止越诉；若是北宋末期以后颁布的制、敕所规定的特殊纠纷，即官吏侵犯百姓人身、财产权利及其他合法权益
13、的，则适用相关制、敕，可以越诉。二、宋代“特许越诉法”的适用范围宋代“特许越诉法”规定的越诉对象皆为特殊纠纷，即百姓认为地方路、府、州、县各级官府及官吏侵犯其合法权益的违法行为。史料中关于越诉对象的记载非常详细，不同情形的受理机关亦有不同。第一，司法中的违法行为。宋代与其他朝代一样，处理司法事务是地方官府的重要职责之一，但官吏若在处理司法事务时违反法律，侵犯百姓人身权利，实施诸如违法收禁、滥施刑讯、滥传证人、将申告案件发交违法处置衙门、不受理豪强侵犯田宅案件、未于法定期限内办结案件、结案时不给“断由”等行为的，受害人皆有权越诉。其中情节严重者，如违法收禁，受害人或家属可以向提刑司、刑部、御史台
14、越诉；滥施刑讯，受害人可以赴尚书省越诉。第二，土地管理中的违法行为。宋代实行“不立田制”“不抑兼并”的土地私有权制度，国家保护百姓对其所有土地和房屋的占有、使用、处分和收益的权利，地方官吏实施诸如应当归还土地而占地不还、应核发土地契约而不核发、让 学者专论已丧失田宅者仍然纳税当差、在田宅买卖契税外另行收费等行为，侵犯百姓财产权利的，适用“特许越诉法”，受害人均可以越诉。第三，租税受纳中的违法行为。租税是国家财政的重要来源，收受租税是宋代地方官吏非常重要的工作内容，与百姓的经济利益密切相关，也是百姓利益最容易受到侵犯的领域，宋代“特许越诉法”关于这方面的规定最多，可以分以下两方面：其一，不依法受
15、纳租税及巧立名目乱收费的。宋代关于租税交纳的规定非常繁琐，税种有正税，有杂税，在租税的交纳中又有一些具体规定。地方官吏受纳租税时往往巧立名目，从中渔利，侵犯百姓合法权益。“特许越诉法”规定，地方官吏受纳租税时，实施诸如重复多次收税、违法“合零就整”而增加百姓税务、应当减免而依然征收、私自预借税物而不予抵扣、辄令民户搬米赴州增加人力及费用负担、勒令邻保代纳逃户租税、违法折色加重租税、用秧苗折抵租税等行为的，受害人均有权越诉。其中情节严重者，如重复多次收税，许人户向监司越诉；违法“合零就整”增加百姓负担，许向尚书省越诉。其二，私置税场，滥收税费，阻碍客商自由贩运的。宋代商品经济发达，客商贩运商品时
16、，须依法纳税，但地方官吏不得违法收取。“特许越诉法”规定，地方官吏实施诸如非理阻扰客商，对贩卖谷米、面麦及柴的客商征收“船力胜钱”等行为，客商根据情节可以向监司或尚书省越诉。第四，政府采购及官物出卖中的违法行为。宋代商品经济发达，政府所需的物品，大多数都在市场以公平交易的方式向商家购买，称作“和籴”。少数特殊物品则从百姓手中强制收购，称作“科买”。“特许越诉法”规定，在“和籴”和“科买”中，地方官吏及有关主管部门官吏利用职权，实施诸如不按照法定价格买卖物品、不应折色而折色、应当“和籴”而“科买”等不公平交易行为，侵犯百姓或商家合法权益的，受害人均有权越诉。第五，勒索百姓或乱摊派等违法行为。地方官吏在行使行政管理职权时，往往利用职权强行向百姓或相关被管理对象私下索要财物、摊派劳役、违法征用舟船车马、以献助为名向百姓强收钱物、以强力向百姓勒索财物等行为。“特许越诉法”规定，官吏有前述行为的，受害人可以越诉。其中情节严重者，可向监司越诉。第六，奖赏、减免债务及赈灾中的违法行为。宋代法律规定，举报他人犯罪，可以给予奖赏。政府经常发布赦令，赦宥罪刑，减免债务。遇水旱之灾时，政府要求地方各级官吏积