1、48 2023.32023年第3期数字技术背景下地方政府债务管理及其风险防范近年来，我国地方政府债务余额规模呈现不断增长态势，据财政部历年“地方政府债券发行和债务余额情况”统计数据，截至 2017 年底，全国地方政府债务余额为 164 706 亿元，比2016 年同比增长 7.51；截至 2021 年底，全国地方政府债务余额达 304 700 亿元，比 2020 年同比增长率近 192；截至 2022 年底，全国地方政府债务余额进一步增长到 350 618 亿元。3地方债务规模的扩张，为地方政府投资筹集资金、改善民生等发挥了重要作用，但同时也存在风险凸显和债务资金使用低效等问题，因此，有必要对
2、地方政府债务管理及其风险防范进行探究。一、数字技术背景下地方政府债务管理面临的机遇2022 年 6 月，国务院发布的国务院关于加强数字政府建设的指导意见提出，将数字技术广泛应用于宏观调控决策、经济社会发展分析、投资监督管理、财政预算管理、数字经济治理等方面，全面提升政府经济调节数字化水平，强化经济运行大数据监测分析，提升经济调节能力。地方债务的发行与资金运用，为我国地方政府重大基础设施等投资项目建设、推动地方或区域经济发展发挥着巨大作用。同时，推进地方政府债务管理改革，提升地方政府债务运行曾宪影谭鹏颐王雪奕南京审计大学，江苏，南京，211815摘要：加强地方政府债务管理，是中国式政府管理现代化
3、的重要内容，也是防范化解债务风险、推进地方财政金融可持续发展的重要手段。大数据、人工智能、区块链等数字技术的发展，为地方债务管理带来新的机遇与挑战。文章探讨了数字技术背景下，我国地方政府债务管理面临的机遇、挑战及主要风险，从以下 5 个方面提出运用数字技术应对地方政府债务管理风险：建立建全债务信息一体化系统，动态评估和预警潜在债务风险；构建财政重整计划体系，建立常态化的债务风险化解有效机制；探究区块链技术在债务评级中的应用，增强评级结果的可靠性；全面实施债务预算绩效管理，提高地方债务资金使用效果；运用数字技术打破信息壁垒，增强监管合力。关键词：数字技术；地方政府债务；风险防范化解；债务运行监控
4、；财政重整中图分类号：F812 文献标识码：A DOI：10.19881/ki.1006-3676.2023.03.06作者简介：曾宪影，女，1972年生，博士，副教授，研究方向：产业经济与农村金融、财税理论与政策、财政审计。谭鹏颐，男，1998年生，硕士研究生，研究方向：国际投融资与风险管理。王雪奕，女，2000年生，硕士研究生，研究方向：国际投融资与风险管理。公共治理与安全49 2023.3和管理效能是提升政府运行及其治理效能的重要组成部分。因此，如何进行地方政府债务管理改革，形成常态化的债务风险化解有效机制，运用系统性数据解决地方政府债务信用评级存在难度、信用评级结果缺乏可靠性的问题，使
5、地方政府债务管理的人大、政府、财政、银行、证券、国资、审计等相关主体形成强大监管合力，提升债务资金使用及管理绩效进而提升地方政府效能显得尤为重要，而数字技术的发展为此带来机遇和挑战。（一）数字技术赋能为地方债务管理带来机遇大数据、人工智能、区块链等数字技术出现在现代经济活动的方方面面，引发数字经济浪潮，改变了传统政府管理的模式、路径和场景。数字技术赋能成为现代地方政府债务管理改革的迫切需求和重要手段。地方政府信息化、数字化、网络化、智能化能力建设，大数据、区块链和人工智能等现代数字技术的应用，将成为地方政府竞相提升治理效能的基础性重要工具，也为地方债务举债、用债和偿债运行及其全过程管理改革带来
6、机遇。（二）数字化治理能力提升工程规划的出台为地方债务管理带来机遇数字经济正快速发展。2022 年 1 月，国务院发布的“十四五”数字经济发展规划提出，到 2025 年，数字经济迈向全面扩展期，数字化创新引领发展能力大幅提升，智能化水平明显增强，数字技术与实体经济融合取得显著成效，数字经济治理体系更加完善。同时，“十四五”数字经济发展规划从加强数字经济统计监测、重大问题研判和风险预警、构建数字服务监管体系 3 个方面规划设计了数字经济能力提升工程，并提出探索大数据、人工智能、区块链等数字技术在监管领域的应用。传统的地方政府债务管理模式下，由于数据信息的不系统、不全面、不具体，地方政府债务从风险
7、研判、预警到债务重整、风险化解都难以提升其准确性、可靠性。加强数字经济统计监测、探索数字技术在监管领域的应用等，数字化治理能力提升工程规划的出台，为加强地方债务管理带来机遇。二、数字技术背景下地方政府债务管理面临的挑战及主要风险（一）潜在的债务偿付风险日益凸显20122013 年，审计署通过对 36 个地方政府本级政府性债务进行审计，揭示了地方政府债务存在一些突出问题。例如，2012 年，有 9 个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率（债务余额与政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标，也是国际上衡量地方债务风险的常用指标）超过 100，最高的达 188.95，如果加上政府负有担保责任的债
8、务，债务率最高的达219.57。1随后，我国地方政府按国务院的部署及要求，积极对地方政府债务进行清理规范、加强管理，存量债务持续减少。近年来，我国地方政府债务余额规模呈现不断增长的趋势（见表1）。由表1可知，2017年，全国地方政府债务余额 164 706 亿元，比 2016 年同比增长 7.5；截至 2020 年末，全国地方政府债务余额达256 615 亿元，比 2019 年同比增长率超过 20。从债务率来看，我国地方政府债务率 2017 年为 76.0，截至2022 年提升至 118.6，超过我国 100警戒线标准。国际上债务率的风险警戒线值为 80 120，20172022 年，我国地方
9、政府债务率年平均值达 88.4，已进入国际警戒线的下限附近。20172022 年，地方政府债务余额年均增长 14.9，同时，全国 GDP 在这 6年中的同比增长率年均为 6.0。可见，随着我国地方债务规模的进一步扩大，潜在的债务偿付风险将日益凸显。随着地方债券品种的增多，如何运用海量数据通过甄选、分析，进行客观准确的风险研判和适度预警，给地方政府债务管理带来挑战。（二）财政重整尚未形成常态化的地方债务风险化解有效机制财政重整，有时也称为债务调整，是国际上应对曾宪影，谭鹏颐，王雪奕.数字技术背景下地方政府债务管理及其风险防范50 2023.32023年第3期地方政府债务风险事件的常用手段。当地方
10、政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险时，往往采用财政重整一揽子计划予以应对。财政重整计划符合理财观的基本逻辑，当地方财政陷入困境时，出现了无力按期偿付债务本息等问题，地方政府就要重新整合资财，进行资产处置，并在保障必要的基本民生和政府有效运转基础上，依照法定程序，科学设定“开源”“节流”的短期或中长期有效举措，使债务规模和偿债能力相匹配，恢复财政收支平衡状态。2016 年 11 月，国务院办公厅发布的地方政府性债务风险应急处置预案指出，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。2市县政府年度一般债务付
11、息支出超过当年一般公共预算支出 10的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出 10的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。2财政重整在国际上比较常见。英国和美国在出现财政困境、偿债风险预警时，往往启用财政重整计划和方案。地方政府财政重整并非简单的债务偿还程序，还包括债务和解、制定财政重整计划（日本称为“再生计划”）等一系列的债务处置方式，其理论基础主要为：一曰重生论，二曰契约论。3我国四川省资阳市雁江区、安岳县等地方政府在发生债务风险事件时，曾相继实施过财政重整计划。但是，也有一些地方政府，在出现债务风险、财政陷入困境时，由于存在研判结果的非可靠性、重整计划的复杂
12、性等问题，羞于启动财政重整计划，导致不能及时防范和化解债务风险，难以形成常态化的债务风险化解有效机制。如何在数字技术背景下，运用大数据、区块链等信息技术动态追踪风险变化态势，及时进行分析研判，适时设计和启用财政重整计划，及时化解地方政府债务风险，是地方政府债务管理需要思考和面对的难题之一。（三）地方政府债务信用评级缺乏可靠性目前，我国地方政府债务信用评级还存在缺失4。信用评级机构对地方政府开展一般债券信用评级和专项债券信用评级时，除了要关注项目基本情况、项目收益与融资平衡方案、对应的政府性基金或专项收入等情况外，还要关注当地经济、财政和债务等情况。地方财政部门对相关财政和债务信息数据的公开仍然
13、存在不全面、细化程度不够等问题，地方债存在通过融资平台公司等途径和方式发行的间接隐性债务，这些都对信用评级机构获取评级相关数据带来难度。地方债券信用评级机构通常是地方财政部门通过政府采购程序招标确定的，信用评级机构为谋求中标或地方政府倾向评标问题的存在，以及信用评级机构为自身业务在当地的持续发年份地方政府债务余额（亿元）地方政府债务余额同比增长（）地方政府综合财力（亿元）地方政府债务率（）2017164 7067.5216 73476.02018183 86211.6261 65770.32019213 07215.9259 44282.12020256 61520.4284 07090.32
14、021304 70018.7327 84592.92022350 61815.1295 744118.62017202214.9（年均）88.4（年均）注：地方政府综合财力（包括中央转移支付资金、中央调剂资金，上级补助资金），是指一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入的合并数据，未剔除重复计算部分。地方政府债务率是指地方债务余额占同期地方政府综合财力的比重。由于 2023年初财政部只发布了 2022 年地方本级收入的决算数据，据往年经验，2022 年地方除本级收入外的来自中央转移支付等财力资金的决算数据大概在 2023 年 7 月初发布，因此，文章中 2022 年地方政府综合财力是
15、根据财政部官网 2023 年 1 月 30 日发布的2022 年财政收支情况中地方一般公共预算本级收入、地方政府性基金预算本级收入、地方国有资本经营预算本级收入的决算数据，以及 2022 年初财政部发布的中央对地方转移支付等地方非本级收入预算数据进行测算的。数据来源：根据历年国家统计局“国民经济和社会发展统计公报”、财政部“地方政府债券发行和债务余额情况”统计数据和财政决算数据整理计算。表 1 近年来我国地方政府债务率情况公共治理与安全51 2023.3展选择运用不甚严谨的信用评级结果等，这些问题均对目前地方债券信用评级结果可靠性的提升带来挑战，进而影响地方政府债务风险评估与防范。（四）债务资
16、金流失和低效无效使用的问题依然突出虽然我国利用地方债务为地方政府投资筹集大笔资金、推动了地方经济增长，但是，部分地方政府在债务资金使用方面仍存在贪腐、盲目投资和监管不严等问题，这在一定程度上消减了债务资金使用绩效。同时，地方政府债务投资领域也是腐败的主要发生地，腐败可能导致地方政府债务支出结构扭曲。5腐败问题的发生可能从以下 3 个方面消减债务资金使用的绩效：其一，债务资金的流失，直接影响项目进度等；其二，影响工程项目的建设质量，可能出现“豆腐渣工程”；其三，项目选立不是最优，导致项目收益不佳甚至无实际收益，这对于那些主要通过政府性基金收入、项目收益形成的专项收入（指项目产生的经营性专项收入）来偿还专项债券本息的专项债务来说，将会带来偿债压力，严重的话可能会出现“半拉子工程”，甚至引发债务危机。此外，部分地方官员短期政绩观驱使导致债务资金的投向使用不甚合理，地方投资缺乏整体、系统和长远规划及其投资管理制度，跟风、盲目投资情况仍然存在，“形象工程”时有发生，这些也使债务资金使用的绩效被打折扣。债务资金使用监管不严，也在一定程度上消减了债务资金使用的效果。审计署审计长侯凯作出的 关于202